Глава 3. Перспективы бюджетных расходов

3.1. Реформирование бюджетных расходов в Рос­сии

Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 гг. предусматривает систему мер по внедрению среднесрочного бюджетирования, ориентированного на результаты, новую бюджетную классификацию и учет с соответствующими изменениями процедур составления и рассмотрения бюджетов [5, с. 7].

Первый шаг, который сделан в 2004 г., - внесение ряда изменений в Закон о бюджетной классификации.

Эти новации, приближая бюджетную классификацию к международным стандартам, создают предпосылки введения принципов управленческого учета, т.е. предпосылки расширения полномочий администраторов бюджетных средств по адаптации классификации и учета к своим нуждам, поэтапному внедрению элементов метода начисления, необходимого для ролной оценки стоимости, а значит, исравнения эффективности бюджетных программ и деятельности органов власти в целом.

В дальнейшем планируется внести поправки в Бюджетный кодекс, предусматривающие:

• отказ от утверждения бюджетной классификации отдельным федеральным законом;

• утверждение основных (единых для всех бюджетов) позиций непосредственно Бюджетным кодексом;

• определение состава целевых статей и видов расходов каждым уровнем власти самостоятельно;

• предоставление возможности администраторам бюджетных средств (органам исполнительной власти разных уровней, министерствам) вводить дополнительные уровни классификации.

При формировании перспективного финансового плана Российской Федерации на 2006 – 2008 гг. был осуществлен целый ряд инноваций бюджетного планирования.

С точки зрения требований среднесрочного планирования, ориентированного на результаты, наиболее существенными нововведениями стало выделение «бюджета действующих обязательств», в состав которого включаются расходные обязательства РФ (субъекта РФ, муниципального образования), обусловленные действующими нормативно-правовыми актами, и «бюджета принимаемых обязательств», куда входят расходные обязательства, возникающие в связи с введением в действие новых нормативно-правовых актов, увеличивающих нагрузку на бюджеты. Такое разделение бюджета позволит упростить и ускорить процедуру составления и рассмотрения бюджета в части, касающейся исполнения действующих обязательств, и сосредоточить ее на принимаемых обязательствах для оценки возможностей их реализации в планируемом периоде и среднесрочной перспективе.

Вторая новации состоит в утверждении расходов на три года по субъектам бюджетного планирования. Если министерство не знает, каккими ресурсами оно будет располагать в среднесрочной перспективе, то у него нет никаких стимулов для оптимизации действующих расходных обязательств, перераспределения средств – в пределах общего бюджета – в пользу более результативных программ.

Дополнительные средства министерства смогут получить только по результатам конкуренции предложенных ими бюджетных целевых программ за бюджет принимаемых обязательств. Это и есть введение для министерств жестких бюджетных ограничений.

Удлинение периода бюджетного планирования, разделение действующих и принимаемых обязательств, введение жестких бюджетных ограничений создают стимулы для министерств и ведомств расширять сферу применения и повышать качество бюджетирования, ориентированного на результаты, путем:

• разработки и использования в бюджетном процессе докладов о результатах и основных направлениях деятельности;

• перевода бюджетных расходов в форму бюджетных целевых программ;

• участия в эксперименте по ускоренному внедрению новых методов бюджетного планирования.

С 2004 г. в бюджетный процесс введены Доклады субъектов бюджетного планирования о результатах и основных направлениях деятельности, включающие следующие разделы:

• основные цели и задачи субъекта бюджетного планирования, их связь с приоритетами государственной политики;

• расходные обязательства в соответствующей сфере деятельности и оценку объема доходов федерального бюджета, которыми управляют соответствующие субъекты бюджетного планирования;

• достигнутые в отчетном периоде и планируемые на среднесрочную перспективу (на период до 3 лет) измеримые результаты, а также ориентированные на их достижение бюджетные программы;

• распределение бюджетных расходов по целям, задачам и программам в отчетном и планируемом периоде;

• оценку результативности бюджетных расходов, обоснование мер по ее повышению.

Эти доклады регулярно рассматриваются правительственной Комиссией по повышению результативности бюджетных расходов и должны стать основным плановым и «предбюджетным» документом федеральных органов исполнительной власти. В их рамках должны формироваться бюджетные целевые программы – основной элемент бюджетирования, ориентированного на результаты.

Переход к среднесрочному бюджетированию, ориентированному на результаты, скорее всего потребует изменения процедуры рассмотрения проекта федерального бюджета Государственной Думой. Предлагается организовать его в трех чтениях: предметом первого чтения будут основные характеристики бюджета (доходы, расходы, профицит/дефицит) и распределение расходов на исполнение действующих обязательств; второго чтения – распределение в соответствии с приоритетами государственной политики средств бюджета принимаемых обязательств; третьего чтения – проект бюджета в целом [5, с.10].