Глава 3. Проблемы укрепления территориальных бюджетов

■

Одними из важнейших современных проблем нашего общества являются проблема экономического и социального развития тер­риторий и проблема территориальных финансов как одного из главных факторов, влияющего на ее решение.

Вопрос состояния территориальных финансов затрагивает прежде всего интересы населения страны, и поэтому он является государственным. Острота этого вопроса обуслов­ливается тем, что отрасли, обслуживающие население, находятся в тяжелом положении. Количе­ство аварий растет лавинообразно. Состояние дорог находится на низком уровне. Медицинское обслуживание населения в критическом состоя­нии.

Основными причинами, приведшими страну к такому состоя­нию, являются: существенное недофинансирование отраслей, обслуживающих население, из-за недостаточной величины террито­риальных финансов, снижение жизненного уровня населения.

Проблемы территориальных финансов имеют следующие ас­пекты: экономический, социальный, демографический, полити­ческий, геополитический.

Экономика страны — это совокупность экономик регионов. Валовой продукт и финансовые ресурсы создаются в регионах. Финансовые ресурсы через бюджетную систему перераспределя­ются в межотраслевом и межтерриториальных разрезах. В процессе этого перераспределения обеспечиваются государственные, терри­ториальные и корпоративные потребности.

Пропорции такого перераспределения предопределяются эко­номическими и политическими интересами центральной, регио­нальной и местных властей, хозяйствующих субъектов.

В последние годы в связи с проведением политики регионали­зации, когда почти все объекты социальной сферы были переда­ны в ведение региональных и местных органов власти, нагрузка на территориальные бюджеты резко возросла. Темпы роста бюд­жетных расходов существенно опережают темпы роста доходов.

Все это вызывает необходимость привлечения средств из дру­гих источников. Раньше ими были внебюджетные фонды (главным образом средства предприятий), шефская помощь. По проведенным в свое время обследованиям и расчетам по этим каналам местные органы власти дополнительно к бюджетным источникам получа­ли примерно 40% финансовых ресурсов. Теперь таких возмож­ностей нет. Остаются только займы и выпуск облигаций. Но их погашение для большинства территориальных бюджетов пробле­матично.

В условиях развития противоположно направленных тенден­ций, когда темпы роста расходов опережают темпы роста доходов, и в территориальных бюджетах не хватает средств для обеспече­ния минимальных расходов, еще более актуальным становится вопрос о распределении общегосударственных финансовых ресур­сов между бюджетами, о методах формирования территориальных бюджетов и эффективном использовании бюджетных средств. Речь идет о необходимости совершенствования межбюджетных отношений в нашем государстве.

В настоящее время финансовые ресурсы консолидированного бюджета Российской Федерации примерно поровну распределя­ются между федеральным и территориальными бюджетами. Из 50% доходов, поступающих в территориальные бюджеты, пример­но 26% приходится на региональные бюджеты (республиканские, краевые, областные, окружные) и 24% — на местные (городские, районные, поселковые, сельские).

Однако надо отметить, что происходит централизация бюджет­ных средств в федеральном бюджете. С 1994 г. доля финансовых ресурсов, направляемых в федеральный бюджет, выросла с 49 до 52%, т.е. мы снова пришли к доле, которая была у союзного бюд­жета в 70—80-е гг. Но в те времена союзный бюджет брал на себя 54% расходов на народное хозяйство и 38% — на социально-куль­турные мероприятия.

Сейчас картина финансирования общегосударственных потреб­ностей резко изменилась. За счет средств федерального бюджета финансируется лишь 27% государственных расходов на промыш­ленность, сельское хозяйство, транспорт, а за счет территориаль­ных бюджетов — 73, в том числе региональных — 47, местных — 26%. Общегосударственные расходы на социально-культурные мероп­риятия финансируются следующим образом: за счет федерально­го бюджета — 18%, территориальных — 82, в том числе региональ­ных — 25, местных — 57%.

Как видим, подавляющая часть расходов, связанных с жизнеобес­печением человека, финансируется за счет территориальных бюдже­тов. Следовательно, снижение доли территориальных бюджетов в консолидированном бюджете государства ведет к снижению воз­можностей для финансирования жизнеобеспечения населения.

Уже на этапе бюджетного планирования территориальные бюд­жеты недополучают около 25% минимально необходимых дохо­дов, которые им следовало бы передать из федерального бюджета в виде трансфертов из ФФПР. В этих условиях говорить о финан­сировании не только капитальных вложений и ремонтных работ, но и о нормальном обеспечении текущих расходов социальных объектов не представляется возможным.

Вместе с тем в последние годы при постоянном и большом недофинансировании социальной сферы вместо поисков путей увеличения средств на эти цели главное внимание уделялось про­блемам разработки технических вопросов, поискам новых формул распределения средств между бюджетами. Более того, появились высказывания со ссылкой на мировую практику, что сбалансиро­ванность бюджетов выступает функцией органов власти на соот­ветствующих уровнях. Отсюда вытекает вывод, что в межбюджет­ных отношениях должен действовать принцип самофинансирования территорий.

С такими позициями нельзя согласиться. Ссылка на подобную мировую практику решения проблем местных бюджетов недосто­верна. Во всех экономически развитых государствах существует финансовая помощь территориям со стороны государства. В этих странах экономическая и социальная устойчивость сохраняется потому, что здесь правительства идут на компромиссы, не допус­кая перехода взрывоопасной черты. В противном случае отсутствие у территорий минимально необходимых средств ведет к бюджет­ному экстремизму, бюджетной войне. Нечто подобное произош­ло в нашей стране в начале 90-х гг., когда провалился союзный бюджет после того, как с территорий союзных республик переста­ли поступать на его счет средства.

Проблемы территориальных бюджетов могут решаться следу­ющими путями.

1. За счет существенного увеличения собственных доходов, т.е. введения в налоговую систему страны весомых по величине, ре­альных и удобных по мобилизации территориальных налогов.

2. Путем распределения между всеми звеньями бюджетной системы общегосударственных доходов на постоянной норматив­ной основе, чтобы не менять налоговую систему.

3. За счет ежегодного регулирования доходов и расходов каж­дого территориального бюджета, т.е. на основе старой системы межбюджетных отношений. Но при условии жесткого общественного (со стороны представительных органов власти) контроля за распределением и использованием бюджетных средств, исходя из необходимости обеспечения истинных, а не ложных и амбициоз­ных общегосударственных и территориальных приоритетов и ин­тересов.

В настоящее время правительство предлагает использовать пер­вый вариант. Для этого разработана Концепция реформирования межбюджетных отношений. Суть ее в следующих исходных поло­жениях: «надо делить не деньги, а полномочия», «один налог — один бюджет». Тем самым межбюджетные отношения практичес­ки выходят из сферы государственного регулирования, и мы воз­вращаемся к старой дореволюционной «веерной» модели распре­деления доходов между бюджетами.

Эта концепция имеет две стороны. На одной стороне желания, на другой — последствия реализации этих желаний. С одной сто­роны, налицо следующие желания. Разделив полномочия между федеральными, региональными и местными органами власти, предполагается получение под эти полномочия финансовых ресур­сов. Дав каждому бюджету свой налог, сделать формирование это­го бюджета независимым от вышестоящего органа власти. Эти желания понятны, оправданы.

Но с другой стороны, реализация этих мер будет иметь ряд отрицательных последствий,

1. Полномочия можно разделить. Де-факто они уже разделе­ны. Почти все, что можно было передать в ведение территориаль­ных органов власти, уже передано. Следовательно, экономичес­кая, а тем более социальная нагрузка с федерального уровня сня­та. Кроме того, следует отметить, что разделение полномочий не решает проблемы. Практика показывает, что с передачей полно­мочий, как правило, не передаются в полном объеме доходы. Но при этом будет действовать принцип: «орган власти, наделенный полномочиями, сам должен их обеспечивать финансами».

2. При резкой в настоящее время и в ближайшем будущем диф­ференциации уровней экономического и социального развития территорий формирование их бюджетов на основе формулы «один налог — один бюджет» будет иметь негативные последствия. На ряде территорий нет достаточной налогооблагаемой базы. При отсутствии механизма перераспределения средств между бюдже­тами отсталые в экономическом и социальном плане территории будут обречены на деградацию.

Поэтому все же целесообразно в ближайшие годы делить между органами власти не полномочия, а деньги.

Источник средств, используемых в государстве, один — эко­номика страны и ее результат. И как не называй налоги: федераль­ные, региональные, местные — все это относительно условные понятия. Это деньги, изымаемые у налогоплательщика и форми­рующие общий котел финансовых ресурсов государства. Финан­совые ресурсы, создаваемые в нашем государстве, отражены в сводном финансовом балансе. Они распределяются в следующей пропорции: 48% поступают в бюджетную систему; 14% направля­ются в государственные внебюджетные фонды; 38% остаются в распоряжении предприятий и организаций. При этом имеется следующая тенденция: за последние пять лет доля финансовых ресурсов, концентрируемых в бюджетной системе, возросла с 44 до 48%, а доля средств, оставляемых в распоряжении предприя­тий, снизилась с 42 до 38%.

Если стоит вопрос о необходимости увеличения объема средств, направляемых на жизнеобеспечение человека, т.е. в социальную сферу (а это территориальные бюджеты), то общество должно ре­шить вопрос: где эти средства взять? Либо уменьшить поступле­ния во внебюджетные фонды или в федеральный бюджет, либо уменьшить средства, оставляемые у предприятий. Других источ­ников нет.

Поэтому нужен пересмотр приоритетов нашего общества, го­сударства. На современном историческом этапе приоритет должен быть отдан осуществлению национальной идеи, которая должна иметь лозунг — выживание. Если его раскрыть, то это означает: сохранение этноса от вырождения, сохранение социальной ста­бильности, сохранение политической стабильности, сохранение государства.

Не увеличив расходы на социальную сферу, т.е. на человека, мы придем к положению, когда в стране не будет здорового и образованного поколения, способного трудиться, развивать эко­номику, двигать вперед науку, создавать новую технику, служить в армии, следовательно, мы лишимся физического и интеллекту­ального потенциала населения страны. А это рано или поздно приведет к деградации общества и распаду государства. Всемир­ная история свидетельствует, что такова была судьба в первую очередь многонациональных государств, где всегда была велика угроза национального и территориального сепаратизма, где тер­ритории, имея различные уровни экономического и социального развития, в экстремальных условиях старались решать свои про­блемы самостоятельно, отделившись от единого государства.

Какими видятся пути решения проблемы укрепления террито­риальных бюджетов?

Главный путь — изменение государственных приоритетов в рас­пределении ресурсов консолидированного бюджета государства в пользу жизнеобеспечения человека. Для практического решения этого вопроса необходим механизм объективного перераспреде­ления средств между федеральным и территориальными бюдже­тами, т.е. государственное регулирование межбюджетных потоков и нормирование финансовых ресурсов.

В условиях огромного дефицита финансовых средств во всех отраслях экономики и социальной сферы необходимо жесткое нормированное распределение имеющихся у государства средств, т.е. введение своеобразной лимитной системы на финансовые ре­сурсы. В основу нормированного распределения ресурсов должна быть заложена объективная система показателей. Такой системой дол­жны быть показатели минимальных государственных социальных стандартов и социальных норм. Размеры минимальных социальных норм должны исходить из реальных минимальных социальных потребностей и возможнос­тей общества в конкретном историческом периоде нашего госу­дарства. Эти нормы должны, во-первых, зафиксировать сложив­шийся сейчас уровень социальных потребностей, во-вторых, дать гарантии получения минимального размера финансовых ресурсов для социальной сферы, в-третьих, защитить минимальные соци­альные потребности от лоббирования финансирования не жизнен­но важных расходов.

Второе направление укрепления территориальных бюджетов — закрепление в законодательном порядке за этими бюджетами большей, чем сейчас, доли основных налогов (налог на прибыль, налог на добавленную стоимость и др.). Это повысило бы размер собственных доходов территориальных бюджетов, заинтересован­ность всех уровней власти в общих налогах, укрепило бы един­ство бюджетной системы.

Третье направление развития территориальных финансов — привлечение внебюджетных источников в муниципальные внебюджетные фонды. Во всех странах есть спонсоры, долевое учас­тие предпринимателей в финансировании общегородских объек­тов и мероприятий. Территориальные внебюджетные фонды дол­жны быть сохранены, но необходимо усиление контроля предста­вительных органов власти и финансовых органов за их использованием.

Четвертое направление — усиление контроля за приоритетным, целевым и эффективным использованием бюджетных ассигнова­ний.

Пятое направление — расширение коммерческих принципов в использовании экономического потенциала территорий муници­пальных образований, предусматривающих эффективное исполь­зование земли, создание муниципальных коммерческих структур, конкурсность при предоставлении муниципального заказа и т.д.[5, c.211].

Укрепление территориальных финансов связано и с повыше­нием уровня управления ими, в том числе с улучшением качества финансового планирования, бюджетного анализа.

Необходима дальнейшая работа над такой методологией анализа территориальных бюджетов и внедре­ние ее в практику.