Тема 3. Административные процедуры.
Дебюрократизация государственного аппарата.
Понятие в доктрине АП «административной процедуры». Широкое и узкое понимание.
Определение «административной процедуры» в соответствии с Законом Республики Беларусь «Об основах административных процедур» (далее по всему тексту ЭУМК – Закон о процедурах). Примеры административных процедур в соответствии с Указом Президента Республики Беларусь от 26 апреля 2010 г. № 200 «Об административных процедурах, осуществляемых государственными органами и иными организациями по заявлениям граждан».
Отношения, на которые не распространяется действие Закона о процедурах. Соотношение законодательства об обращениях граждан и юридических лиц с законодательством об административных процедурах – сходства и различия.
Законодательство об административных процедурах. Требования к нормативным правовым актам, регулирующим порядок совершения административных процедур.
Принципы осуществления административных процедур.
Уполномоченный орган, понятие. Компетенция уполномоченных органов.
Заинтересованное лицо, понятие. Права и обязанности заинтересованных лиц.
Порядок совершения административной процедуры:
подача заявления заинтересованного лица (способы подачи, требования к содержанию заявления), отказ в принятии заявления, отзыв заявления;
рассмотрение заявления; вынесение административного решения уполномоченным органом;
виды административных решений;
срок действия административного решения;
исполнение административного решения.
Обжалование административного решения:
порядок обжалования административного решения. Подача административной жалобы;
рассмотрение административной жалобы;
решение по административной жалобе;
исполнение решения по административной жалобе.
Проблемы совершенствования законодательства об административных процедурах.
Тема 4. Административно-правовые формы и методы.8
1. Понятие и виды административно – правовых форм.
В доктрине АП понятия «административно-правовая форма», «форма управления», «форма управленческой деятельности», «форма государственного управления» являются синонимичными.
В философском понимании форма соотносится с содержанием. Под формой понимается внешнее выражение, а под содержанием - внутреннее наполнение объекта или явления.
Таким образом, форма рассматривается как внешнее выражение содержания. Применительно к деятельности исполнительной власти форма является способом выражения ее государственно-правового содержания, т.е. всех тех качеств (прежде всего правовых), которые характеризуют ее как специфическую ветвь государственной власти.
В науке АП подобные формы государственного управления называются административно-правовыми.
Классификация форм управленческой деятельности может проводиться по различным основаниям.
По характеру вызываемых последствий:
правовые:
нормотворческая деятельность;
правоприменительная деятельность;
неправовые (организационные).
Классическая схема классификации форм.
Формы осуществления исполнительной власти
Нормотворческая деятельность органов государственного управления в Республике Беларусь осуществляется на основании Конституции Республики Беларусь, Закона Республики Беларусь «О нормативных правовых актах Республики Беларусь», Правил подготовки проектов нормативных правовых актов, утвержденных Указом Президента Республики Беларусь от 11 августа 2003 г. № 359, Указа Президента Республики Беларусь от 30 декабря 2010 г. № 711, постановления Совета Министров Республики Беларусь от 31 декабря 2008 г. № 2070, Регламента Совета Министров Республики Беларусь, утвержденного постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 14 февраля 2009 г. № 193 и другого законодательства о правовом обеспечении нормотворческой деятельности.
Понятия нормотворческой деятельности, нормотворческого органа, нормотворческого процесса в соответствии с Законом Республики Беларусь «О нормативных правовых актах Республики Беларусь».
Основные принципы нормотворческой деятельности в соответствии со статьей 7 Закона Республики Беларусь «О нормативных правовых актах Республики Беларусь».
Нормотворческий процесс осуществляется с соблюдением установленной процедуры, которая, как правило, состоит из следующих стадий нормотворческого процесса:
планирование нормотворческой деятельности;
нормотворческая инициатива;
подготовка проекта нормативного правового акта;
принятие (издание) нормативного правового акта;
включение нормативного правового акта в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь (далее по всему тексту ЭУМК - НРПА);
опубликование нормативного правового акта.
Нормативные правовые акты министерств, иных республиканских органов государственного управления могут приниматься (издаваться) только в случаях и пределах, предусмотренных Конституцией Республики Беларусь, нормативными правовыми актами Президента Республики Беларусь, законами Республики Беларусь, положениями о соответствующих органах, а также нормативными правовыми актами Совета Министров Республики Беларусь (статья 18 Закона Республики Беларусь «О нормативных правовых актах Республики Беларусь»).
Особенностью данных нормативных правовых актов в числе прочих обстоятельств является то, что их юридическая экспертиза проводится не на стадии подготовки проекта, а после принятия (издания) нормативного правового акта перед включением его в НРПА. Вынесенное по результатам юридической экспертизы заключение по сути определяет дальнейшую судьбу нормативного правового акта.
Иные особенности данного вида нормотворчества.
Виды нормативных правовых актов республиканских органов управления.
Виды нормативных правовых актов местных органов управления.
Правоприменительная деятельность органов исполнительной власти и должностных лиц выражается в деятельности по подведению конкретного, имеющего юридическое значение, факта под соответствующую норму с целью принятия индивидуального акта, т.е. разрешении на основе норм права конкретной ситуации.
Составляющие правоприменительной деятельности.
Виды правоприменительной деятельности, их характеристика. Регулятивная/правоохранительная; внешняя/внутренняя; словесная (письменная и устная); конклюдентная.
2. Административно-правовые акты управления.
Основной административно-правовой формой являются правовые акты управления.
Акт государственного управления:
официальное решение, принятое органом управления (должностным лицом) в односторонне-властном порядке;
с соблюдением установленной процедуры по тому или иному вопросу, отнесенному к его компетенции;
облеченное в предусмотренную законом форму;
порождающее юридические последствия.
Акты управления должны соответствовать Конституции Республики Беларусь, законам, актам Президента Республики Беларусь и актам вышестоящих органов исполнительной власти.
Признаки акта государственного управления.
Юридическое значение актов государственного управления.
Юридические акты, издаваемые государственными органами и акты государственного управления.
В доктрине АП наиболее часто встречается классификация по следующим основаниям.
По юридическим свойствам. Нормативные/ненормативные. Классификация нормативных правовых актов и ненормативных правовых актов.
По органам, их издавшим.
По времени действия.
По порядку издания.
По территории действия.
По форме выражения: письменная/устная, конклюдентная, в форме молчания.
Акты управления с административной санкцией, их особенность.
Согласно Правилам подготовки проектов нормативных правовых актов, утвержденным Указом Президента Республики Беларусь от 11 августа 2003 г. № 359 подготовка проектов актов осуществляется на основе концепций совершенствования законодательства Республики Беларусь, государственных программ подготовки проектов нормативных правовых актов Республики Беларусь, ежегодных планов подготовки законопроектов, утверждаемых Президентом Республики Беларусь, а также ежегодных планов подготовки проектов нормативных правовых актов Республики Беларусь, утверждаемых нормотворческими органами.
Подготовка проектов актов осуществляется непосредственно нормотворческими органами, иными субъектами нормотворческой инициативы, а также Национальным центром законодательства и правовых исследований Республики Беларусь. Для подготовки проекта правового акта, как правило, создается временная комиссия государственного органа, ответственного за подготовку проекта. Также могут привлекаться специалисты заинтересованных государственных органов (организаций), научных учреждений, специалисты иных организаций, в первую очередь государственных.
Проект акта подлежит обязательной юридической экспертизе в соответствии с частью второй статьи 49 Закона Республики Беларусь «О нормативных правовых актах Республики Беларусь».
По решению нормотворческого либо иного уполномоченного государственного органа (должностного лица) проект нормативного правового акта может быть подвергнут иной экспертизе (финансовой, экономической, экологической, криминологической и т.д.), за исключением случаев, когда законодательством предусмотрено проведение экспертизы в обязательном порядке.
Особое внимание при проведении экспертизы уделяется так называемым «ведомственным» нормативным правовым актам.
Постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 23 сентября 2006 г. №1244 Министерство юстиции Республики Беларусь наделено полномочиями на проведение обязательной юридической экспертизы «ведомственных» нормативных правовых актов.
Нормативные правовые акты в таком случае представляются на экспертизу в течение 3 рабочих дней, следующих за днем их принятия (издания), а нормативные акты областных, Минского городского Советов депутатов, облисполкомов и Минского горисполкома - десяти дней со дня их принятия.
Юридическая экспертиза нормативных правовых актов проводится Министерством юстиции Республики Беларусь в течение 5 рабочих дней, а управлением юстиции - в течение 10 рабочих дней со дня, следующего за днем поступления нормативного правового акта в Министерство юстиции Республики Беларусь, управление юстиции.
По окончании юридической экспертизы Министерство юстиции Республики Беларусь готовит заключение о соответствии или несоответствии нормативного правового акта критериям оценки и допустимости включения правового акта в НРПА. Если вынесено положительное заключение, нормативный правовой акт и заключение передается Национальному центру правовой информации Республики Беларусь (далее по всему тексту ЭУМК - НЦПИ).
Нормативные правовые акты, не подлежащие включению в НРПА по результатам юридической экспертизы, возвращаются Министерством юстиции Республики Беларусь, соответствующими управлениями юстиции нормотворческому органу и не вступают в юридическую силу.
Правовые акты, переданные Министерством юстиции Республики Беларусь в НЦПИ, включаются в НРПА в день их поступления в НЦПИ.
Стадия включения в НРПА является обязательной для нормативных правовых актов. Она определяет не только юридическую силу самого акта, но влияет на порядок вступления его в силу. Правовые акты, касающиеся прав, свобод и обязанностей граждан, включенные в НРПА, вступают в силу только после их опубликования в установленном порядке. При этом, как правило, акты публикуются только после включения их в НРПА.
Нормативные правовые акты, не прошедшие в установленном порядке юридическую экспертизу, не имеют юридической силы, и неспособны порождать те правовые последствия, на возникновение которых они рассчитаны.
Официальное опубликование нормативных правовых актов Республики Беларусь.
Особенности опубликования отдельных видов нормативных правовых актов Республики Беларусь.
Неофициальное опубликование нормативных правовых актов.
Вступление в силу нормативных правовых актов.
Действие нормативного правового акта во времени.
Классификация требований, предъявляемых к актам исполнительной власти. Общие/ дополнительные (специальные)/организационно-технического характера.
Характеристика каждой из указанных групп.
Последствия несоблюдения указанных выше требований.
3.Административно-правовые методы.
Метод государственного управления показывает, каким образом, с помощью каких средств, государственное управление решает встающие перед ним задачи в повседневной практической деятельности.
Соотношение метода государственного управления и форм государственного управления.
Черты, присущие всем методам государственного управления.
Административно-правовые методы – это методы, выраженные в государственно-властном воздействии на поведение объекта управления путем установления для него задач, прав и обязанностей, того или иного варианта поведения т.е. с использованием административно-правовых форм управления.
Конкретное содержание административно-правовых методов.
Административно-правовой метод и метод административно-правового регулирования – сходства и различия.
Возможные классификации методов управления.
Одна из общепринятых классификаций методов управления на общие и специальные.
Среди общих методов выделяют:
метод убеждения;
метод стимулирования;
метод принуждения.
Суть методов убеждения и принуждения, их взаимосвязь.
Организационно-правовые формы убеждения. Общественное воздействие и его роль в государственном управлении.
Метод стимулирования – сходство и отличие с методом убеждения.
Отличительные признаки метода стимулирования.
Поощрение как наиболее эффективный вид стимулирования.
Под поощрением понимается публичное признание трудовых заслуг, которое осуществляется путем применения к работнику различных мер морального и материального характера, предоставления льгот и преимуществ.
Основные характеристики поощрения. Правовое регулирование института поощрения.
Классификация поощрений:
в зависимости от оснований поощрения - абсолютное и относительное;
в зависимости от основания и уровня применения - за успехи в работе (службе), которые применяются нанимателем или вышестоящими органами (должностными лицами) на основании актов законодательства и (или) локальных нормативных правовых актов; за особые трудовые заслуги перед обществом и государством (государственные награды);
с точки зрения правовой основы - формальное и неформальное;
по содержанию – моральное, материальное, статусное, смешанное;
в зависимости от круга лиц, к которым применяются меры поощрения, - меры поощрения, применяемые к коллективным субъектам, меры поощрения, применяемые к индивидуальным субъектам.
Субъекты, осуществляющие поощрительную деятельность:
Президент;
Правительство;
иные государственные органы, в том числе, республиканские органы государственного управления, местные исполнительные и распорядительные органы.
Стадии поощрительного производства:
1) возбуждение дела о поощрении;
2) сбор, оценка и рассмотрение материалов;
3) принятие решения о поощрении;
4) исполнение решения.9
Также в рамках системы поощрения в соответствии с пунктами 1 и 2 Положения об объявлении Благодарности Президента Республики Беларусь, утвержденного Указом Президента Республики Беларусь от 17 июня 2008 г. №240 существует такой вид поощрения как Благодарность Президента Республики Беларусь.
Субъекты данного вида поощрения.
Положение о Почетной грамоте Совета Министров Республики Беларусь, утвержденное постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 10 января 2009 г. №18 как вид поощрения.
Иные нормативные правовые акты, устанавливающие иные, помимо указанных выше, виды поощрения.
Специальные методы управления:
административный метод – метод прямого воздействия;
экономический метод – метод косвенного воздействия.
Содержание и классификация административного метода.
Содержание экономического метода. Его понимание в узком и широком смысле.
Основные признаки административного метода.
Основные признаки экономического метода.
4. Административно-правовое принуждение.10
Виды государственного принуждения в зависимости от основания и процедурных особенностей.
Административное принуждение - вид государственного принуждения. Его отличительные признаки от других видов государственного принуждения.
В доктрине АП существуют различные определения понятия административного принуждения.
Административное принуждение - вид государственного принуждения, основанный на нормах АП, который применяется правомочными государственными органами (должностными лицами) в определенных процессуальных формах с целью прекращения противоправных действий, привлечения к ответственности нарушителей, обеспечения общественного порядка и общественной безопасности.
Специфика мер административного принуждения.
В доктрине АП не существует единой точки зрения относительно видов административного принуждения.
Большинство ученых считают, что можно выделить такие виды административного принуждения как:
меры административного предупреждения;
меры административного пресечения;
меры административной ответственности (взыскания);11
меры обеспечения административного процесса;12
административно-восстановительные меры.
Административно-предупредительные меры – это способы и средства, направленные на предупреждение и предотвращение правонарушений и обстоятельств, угрожающих жизни и безопасности граждан или нормальной деятельности государства и общества. Непосредственной целью осуществления уполномоченными на то органами исполнительной власти данных мер является государственная и общественная необходимость преодоления каких-то мешающих нормальной жизнедеятельности общества особых экстраординарных обстоятельств.
Административно-предупредительные меры не связаны с совершением правонарушения и не являются мерами наказания.
Классификация административно-предупредительных мер.
Меры административного пресечения - способы и средства принудительного воздействия, применяемые в целях прекращения противоправного деяния и предотвращения наступления общественно опасных вредных последствий.
Основания применения мер административного пресечения.
Деление мер пресечения на общие и специальные.
Характеристика общих мер пресечения на примере Законов Республики Беларусь «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании», «О порядке и условиях направления граждан в лечебно-трудовые профилактории и условиях нахождения в них»:
порядок осуществления соответствующей меры пресечения;
права граждан, в отношении которых приняты соответствующие меры пресечения;
прекращение осуществления меры пресечения.
Суть специальных мер на примере Закона Республики Беларусь «Об органах внутренних дел»:
порядок применения;
случаи применения.
Непосредственной целью применения любых административно-восстановительных мер является полное восстановление за счет виновного прежнего (до совершения правонарушения) по решению полномочных органов исполнительной власти и их должностных лиц.
Виды административно-восстановительных мер.
Субъекты, уполномоченные на применение мер административного принуждения.
Нормы Конституции Республики Беларусь, Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях (далее по всему тексту ЭУМК - КоАП), Процессуально-исполнительного кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях (далее по всему тексту ЭУМК - ПИКоАП), ГК, как гарантии обеспечения законности при применении мер административного принуждения.
Условия обеспечения:
1. Четкая регламентация защиты прав и свобод граждан, а также законных интересов юридических лиц с одной стороны, и границ полномочий должностных лиц, наделенных правом на административное принуждение, с другой стороны.
2. Строгое соблюдение оснований и порядка привлечения к административной ответственности, которые установлены КоАП.
3. Обеспечение законности при совершении уполномоченными органами и должностными лицами производства по делам об административных правонарушениях:
в таком случае фактически решается дальнейшая судьба лица, привлеченного к административной ответственности;
в процессе рассмотрения дел об административных правонарушениях уполномоченные органы и должностные лица вправе при необходимости применять предусмотренные КоАП меры обеспечения производства, не носящие характер мер административной ответственности, но являющиеся мерами административного принуждения (например, изъятие вещей и документов, личный досмотр, доставление), оказывающими определенное негативное воздействие на привлеченного к административной ответственности.
4. КоАП подчинен началам законности. При этом действия уполномоченных органов и должностных лиц, формально соответствующие требованиям законности, не должны унижать человеческое достоинство и наносить вред деловой репутации юридического лица.
5. Законность при применении мер административного принуждения гарантируется надзором, правом обжалования совершаемых действий (бездействий), а также контролем за деятельностью по применению мер административной ответственности со стороны вышестоящих органов и должностных лиц.