Бюджетное право семинар 3. Понятие бюджетного устройства и бюджетной системы

I). Вопросы для обсуждения (при ответах на вопросы необходимо ссылаться на нормативные правовые акты, материалы судебной практики, специальную литературу):

1. Понятие «бюджет» и его сущность.

Понятие "бюджет

Козырин:

Понятие бюджет в юридическом и экономическом лексиконе претерпело примерно такую же эволюцию, как и понятие "финансы". Если первоначально оба этих термина использовались для характеристики исключительно публичных (государственных) финансов, то впоследствии они стали применяться и в отношении финансов частных.

Бюджет, представленный в форме росписи, таблицы, ведомости и т.п., является основным инструментом проверки сбалансированности доходов и расходов экономических субъектов.

В зависимости от конкретного участника экономических отношений, в отношении денежных средств которого составляется бюджет, можно говорить о бюджете семейном (бюджете домашнего хозяйства), бюджете предприятия, местном бюджете, региональном бюджете, государственном бюджете, бюджете международной организации, бюджете союза государств и т.д.

В настоящее время понятие "бюджет" используется для характеристики финансов как публичных (прежде всего - государственных), так и финансов частных. Проникнув в сферу частных финансов, бюджет стал использоваться в качестве инструмента финансового менеджмента.

В финансовом праве понятие "бюджет" используется исключительно в связи с функционированием публичных финансов, которые, в свою очередь, представлены финансами государственными (государственный бюджет), муниципальными (местный бюджет) и наднациональными (бюджет Союзного государства).

Крохина:

Бюджет — это публичные экономические отношения, опосредующие процесс аккумулирования, распределения и использования централизованного фонда денежных средств определённого государственно-территориального или муниципального образования, находящегося в распоряжении органов государственной власти или местного самоуправления, предназначенного для финансирования общих задач территории и являющегося основным финансовым планом, утверждаемым соответствующим представительным органом в правовой форме.

Саттарова:

О.Н. Горбунова указывает, что "некоторые люди ошибочно представляют бюджет как некое денежное хранилище. На самом деле бюджет можно представить как форму оперативного направления денежных средств на определённые цели. Причём форма, которой придали режим закона". "Под бюджетом разумеется план ведения государственного хозяйства на данный период времени", - писал И.Х. Озеров.

Сущность бюджета.

Козырин:

Определяя сущность бюджета, его обычно рассматривают в трёх аспектах - экономическом, материальном и юридическом.

Бюджет как экономическая категория представляет собой совокупность общественных отношений в связи с формированием, распределением и использованием соответствующих централизованных денежных фондов. Именно в таких отношениях и проявляется сущность любого бюджета.

Рассматриваемый в экономическом аспекте бюджет осуществляет распределительную и контрольную функции.

Через распределительную функцию происходит накопление в руках государства (муниципального образования) денежных средств и их использование в целях удовлетворения общегосударственных (муниципальных) нужд. По бюджетным каналам осуществляется межотраслевое и межтерриториальное перераспределение финансовых ресурсов. Бюджетные отношения складываются у государства практически со всеми участниками общественного производства, с самыми широкими слоями населения.

Суть контрольной функции бюджета состоит в том, что через информацию о движении бюджетных ресурсов, отражаемую в показателях бюджетных поступлений и расходных назначений, государство или иное публично-территориальное образование получает объективные сведения о происходящих в обществе экономических процессах и тем самым их контролирует.

Определение бюджета, содержащееся в действующем законодательстве Российской Федерации, в известной степени учитывает материальный и экономический аспекты данной категории, а также факт раздельного существования государственных финансов и местных финансов (финансов муниципальных образований) в соответствии с общими началами современного российского конституционализма.

В ст. 6 БК РФ бюджет определяется как форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.

Из содержания ст. 14 - 16 БК РФ можно вывести ещё одно определение бюджета:

Это - форма образования и расходования денежных средств в расчёте на финансовый год, предназначенных для исполнения расходных обязательств Российской Федерации (федеральный бюджет), субъекта Федерации (региональный бюджет) или муниципального образования (местный бюджет).

В материальном аспекте бюджет представляет собой централизованный денежный фонд, формируемый в масштабах конкретного публично-территориального образования (государства, муниципального образования) и предназначенный для обеспечения выполнения задач, стоящих перед таким публично-территориальным образованием и осуществляемых им функций. Материальное содержание бюджета гарантирует существование соответствующего публично-территориального (государственного или муниципального) образования. Бюджетные ресурсы выступают в качестве материальной основы функционирования государственных органов и органов местного самоуправления.

Вновь созданная производительным трудом стоимость объективно должна не только способствовать решению производственных задач, но и гарантировать бесперебойное функционирование государственного механизма, соблюдение законности и обеспечение правопорядка в обществе.

Наконец, в юридическом аспекте бюджет предстает как правовой акт, которым утверждается финансовый план публично-территориального образования на соответствующий период. Бюджет как правовой акт санкционирует совершение различных бюджетных операций, регламентирует деятельность участников бюджетных правоотношений.

Рассматривая бюджет в правовом аспекте, следует отметить, что собственником бюджетных ресурсов на федеральном, региональном (субъекта Федерации) и муниципальном уровнях являются непосредственно сами государственные (Российская Федерация, ее субъекты) или муниципальные образования (городские или сельские поселения, муниципальные районы, городские округа либо внутригородские территории города федерального значения). Государственные органы и органы местного самоуправления в пределах закреплённой за ними компетенции распоряжаются средствами соответствующих бюджетов.

Лаптева:

Определение понятия «бюджет» по мере его изучения представителями финансового права претерпевало различные изменения.⁷⁰ В современный период понятие «бюджет» обычно рассматривается в трех аспектах: материальном, экономическом и юридическом.

В материальном аспекте бюджет представляет собой централизованный денежный фонд, находящийся в распоряжении у публично-правовых образований, т. е. это централизованный фонд денежных средств, который концентрирует финансовые ресурсы, необходимые для осуществления задач и функций государства.

Между тем фактически материальное содержание бюджета динамично, поскольку постоянно изменяется объем концентрируемых в нем средств.

Поэтому с экономической точки зрения используется в широком, узком, специальном. В широком значении оно включает денежные фонды «различных субъектов хозяйствования и государства», охватывая денежные средства индивидуальных предпринимателей. При употреблении понятия «финансы» в узком знамении предполагается включение в него денежных фондов «государства, его территориальных подразделений, предприятий, учреждений и организаций». Если имеются в виду денежные фонды только государства, то в этом случае понятие «финансы» употребляется в его специальном значении (Худяков А.И. Избр. труды по финансовому праву. С. 52 53).

Бюджет представляет собой совокупность экономических отношений, которые возникают в связи с образованием, распределением и использованием централизованных денежных фондов, предназначенных для осуществления общих задач государственных и муниципальных образований и выполнения функций соответствующих органов власти и самоуправления."

Следовательно, понимание бюджета как фонда денежных средств соответствует статичному аспекту данного явления, а понимание бюджета как совокупности экономических отношений по образованию и расходованию денежных средств, отражает динамичный аспект этой категории.

Правовая форма опосредует и организует одновременно и неправовую материю, что применительно бюджету означает облечение его в определенную материальную оболочку в виде финансово-планового акта, утверждаемого в особом порядке. Поэтому в правовом аспекте бюджет — это государственный акт, устанавливающий финансовый план государства.

В юридической литературе, рассматривая бюджет с правовой точки зрения, отмечают следующие моменты:

• это акт высшей юридической силы (утверждается представительными органами государственной власти или решением местного самоуправления и принимается в форме закона или решения местного самоуправления);

• это финансовый план, который предусматривает доходы и расходы государства на определённый период времени, а именно: с 1 января по 31 декабря на очередной финансовый год.

2. Понятие бюджетной системы. Соотношение понятий «бюджетная система» и «бюджетное устройство».

Лаптева:

В юридической литературе отсутствует единообразный подход к понятию «бюджетное устройство». Действующая редакция Бюджетного кодекса Российской Федерации обошла своим вниманием данное понятие; как следствие, эта важная финансово-правовая категория осталась законодательно неопределённой. Последнее, по мнению М.И. Пискотина, возможно, привело к некоторым композиционным огрехам, проявившимся в структуре БК РФ. В частности, речь идёт о том, что часть вторая БК РФ, названная «Бюджетная система Российской Федерации», начинается с раздела «Бюджетное устройство Российской Федерации», который, в свою очередь, открывается главой «Бюджетная система Российской Федерации» (гл. З).

Как правило, понятие «бюджетное устройство» раскрывается авторами в соотношении с понятием «бюджетная система».

Например, Н.И. Химичева считает, что понятие «бюджетное устройство» адекватно понятию «бюджетная система».

Понятие бюджетного устройства является родовым по отношению к иным базовым понятиям бюджетного права, включает в себя более «частные» понятия: «бюджетное право», «бюджетный процесс», «бюджетное регулирование» и др. (В.М. Родионова, Б.М.Сабанти).

Понятие «бюджетная система» является непременным элементом понятия «бюджетное устройство».

Как верно отметил А.И. Худяков, в общепринятом понимании слово устройство означает строение чего-либо. В этом смысле слово устройство всегда означает организованную определённым образом систему каких-либо компонентов, частей, деталей.

Однако в любом устройстве его компоненты находятся во взаимном движении. Следовательно, для характеристики устройства необходимо не просто перечислить его компоненты (явление в статике), но и показать их взаимодействие (динамику).

В связи с этим представляется, что бюджетное устройство должно включать в себя следующие элементы:

1) бюджетную систему (статика явления);

2) бюджетное регулирование (динамика явления).

Крохина считает также :

Структура БК даёт ошибочное основание считать понятие «бюджетная система» более ёмким, чем понятие «бюджетное устройство», поскольку часть вторая БК называется «Бюджетная система Российской Федерации», а входящий в неё разд. I, как уже отмечалось, — «Бюджетное устройство Российской Федерации». При этом он находится в одном ряду с другими разделами, выделенными из состава бюджетной системы РФ. В финансовом праве общепринято считать бюджетную систему составным элементом бюджетного устройства. Таким образом, бюджетное устройство — это организация бюджетной системы и принципы её построения.

Крохина:

Статья 6 БК устанавливает, что «бюджетная система Российской Федерации — основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая законодательством Российской Федерации совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов».

При этом следуем иметь в виду, что внебюджетные фонды органично входят в финансовую систему, являясь её самостоятельным звеном.

• По своей структуре бюджетная система является четырехуровневой:

——первый уровень — федеральный бюджет;

——второй уровень — бюджеты субъектов РФ;

——третий уровень — бюджеты МСУ.

Бюджетное устройство в субъектах РФ — это организация бюджетной системы субъекта РФ и принципы ее построения.

Бюджетная система субъекта РФ состоит из бюджета субъекта РФ (республиканского, краевого, областного и др.) и бюджетов муниципальных образований, входящих в со-

став субъекта РФ.

Бюджетное устройство в муниципальных образованиях — это организация бюджетной системы муниципальных образований и принципы её построения. В муниципальную бюджетную систему входят бюджеты городов, внутригородских районов, сельских (поселковых) территориальных образований. Однако следует иметь в виду, что часто в составе муниципальных образований имеются другие муниципальные образования, например районы в городах, поэтому в составе бюджета города могут быть выделены сметы расходов внутригородских районов. Это относится и к другим видам муниципальных образований. Так, Закон Республики Адыгея от 31.03.2005 № 294 «О местном самоуправлении» предусматривает возможность включения в бюджет муниципального образования в качестве составной части смет доходов и расходов отдельных населённых пунктов (территорий), не являющихся муниципальными образованиями (п. 3 ст. 50). В Астраханской области, напротив, районы в городах имеют статус муниципальных образований, следовательно, муниципальная бюджетная система в рамках этого субъекта РФ, помимо государственного бюджета, включает бюджеты внутригородских районов (Закон Астраханской области от 07.07.2004 № 38/2004-0З «Об отдельных вопросах правового регулирования местного самоуправления в Астраханской области»).

В основе бюджетной системы муниципальных образований лежат те же принципы, что и в основе бюджетного устройства РФ, а также принцип учёта местных особенностей и традиций.

3. Принципы бюджетной системы.

Саттарова:

Статья 28 БК РФ закрепляет перечень принципов, на которых основано

функционирование бюджетной системы Российской Федерации, т.е. в основе построения

бюджетов всех уровней в единую систему лежат определенные исходные начала, идеи,

отражающие специфику бюджетной деятельности как особого вида государственного

управления.

Это принципы:

а) единства бюджетной системы Российской Федерации;

б) разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов

бюджетов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации;

в) самостоятельности бюджетов;

г) равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных

образований;

д) полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов

бюджетов;

е) сбалансированности бюджета;

ж) результативности и эффективности использования бюджетных средств;

з) общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов;

и) прозрачности (открытости);

к) достоверности бюджета;

л) адресности и целевого характера бюджетных средств;

м) подведомственности расходов бюджетов;

н) единства кассы.

Следует отметить, что перечень принципов бюджетной системы РФ, данный в ст. 28

БК РФ, является закрытым и расширенному толкованию не подлежит. Функционирование

бюджетной системы на основе вышеуказанных принципов и бюджетной классификации

образует бюджетное устройство Российской Федерации. Такой вывод следует из анализа

структуры Бюджетного кодекса, в частности раздела первого части второй. Определения

понятия "бюджетное устройство Российской Федерации" в Бюджетном кодексе не

содержится, но законодатель включил в структуру раздела первого части второй три главы:

"Бюджетная система Российской Федерации", "Бюджетная классификация Российской

Федерации", "Принципы бюджетной системы Российской Федерации".

Рассмотрим более подробно принципы бюджетной системы Российской Федерации.

Принцип единства бюджетной системы Российской Федерации означает единство

бюджетного законодательства, принципов организации и функционирования бюджетной

системы Российской Федерации, форм бюджетной документации и бюджетной отчетности,

бюджетной классификации бюджетной системы страны, санкций за нарушение бюджетного

законодательства Российской Федерации, единый порядок установления и исполнения

расходных обязательств, формирования доходов и осуществления расходов бюджетов

бюджетной системы, ведения бюджетного учета и составления бюджетной отчетности

бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и бюджетных учреждений, единство

порядка исполнения судебных актов об обращении взыскания на средства бюджетов

бюджетной системы Российской Федерации (ст. 29 БК РФ).

Принцип разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов

бюджетов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации означает

закрепление в соответствии с законодательством Российской Федерации доходов, расходов и

источников финансирования дефицитов бюджетов за бюджетами бюджетной системы

Российской Федерации, а также определение полномочий органов государственной власти

(органов местного самоуправления) и органов управления государственными

внебюджетными фондами на формирование доходов бюджетов, источников финансирования

дефицитов бюджетов и установление и исполнение расходных обязательств публично-

правовых образований.

Органы государственной власти (органы местного самоуправления) и органы

управления государственными внебюджетными фондами не вправе налагать на юридические

и физические лица не предусмотренные законодательством Российской Федерации

финансовые и иные обязательства по обеспечению выполнения своих полномочий.

Принцип самостоятельности бюджетов означает:

право и обязанность органов государственной власти и органов местного

самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующих

бюджетов и эффективность использования бюджетных средств;

право и обязанность органов государственной власти и органов местного

самоуправления самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, за исключением случаев,

предусмотренных Бюджетным кодексом;

право органов государственной власти и органов местного самоуправления

устанавливать в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и

сборах налоги и сборы, доходы от которых подлежат зачислению в соответствующие

бюджеты бюджетной системы Российской Федерации;

право органов государственной власти и органов местного самоуправления в

соответствии с Бюджетным кодексом самостоятельно определять формы и направления

расходования средств бюджетов (за исключением расходов, финансовое обеспечение

которых осуществляется за счет межбюджетных субсидий и субвенций из других бюджетов

бюджетной системы Российской Федерации);

недопустимость установления расходных обязательств, подлежащих исполнению за

счет доходов и источников финансирования дефицитов других бюджетов бюджетной системы

Российской Федерации, а также расходных обязательств, подлежащих исполнению

одновременно за счет средств двух и более бюджетов бюджетной системы Российской

Федерации, за счет средств консолидированных бюджетов или без определения бюджета, из

средств которого должны исполняться расходные обязательства;

право органов государственной власти и органов местного самоуправления

предоставлять средства из бюджета на исполнение расходных обязательств,

устанавливаемых иными органами государственной власти и органами местного

самоуправления, исключительно в форме межбюджетных трансфертов;

недопустимость введения в действие в течение текущего финансового года органами

государственной власти и органами местного самоуправления изменений бюджетного

законодательства Российской Федерации и (или) законодательства о налогах и сборах,

законодательства о других обязательных платежах, приводящих к увеличению расходов и

(или) снижению доходов других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации без

внесения изменений в законы (решения) о соответствующих бюджетах, предусматривающих

компенсацию увеличения расходов, снижения доходов;

недопустимость изъятия дополнительных доходов, экономии по расходам бюджетов,

полученных в результате эффективного исполнения бюджетов (ст. 31 БК РФ).

Принцип равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации,

муниципальных образований означает определение бюджетных полномочий органов

государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного

самоуправления, установление и исполнение расходных обязательств, формирование

налоговых и неналоговых доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных

бюджетов, определение объема, форм и порядка предоставления межбюджетных

трансфертов в соответствии с едиными принципами и требованиями, установленными

Бюджетным кодексом.

Договоры и соглашения между органами государственной власти Российской

Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами

государственной власти и органами местного самоуправления, не соответствующие

Бюджетному кодексу, недействительны (ст. 31.1 БК РФ).

Принцип полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования

дефицитов бюджетов означает, что все доходы, расходы и источники финансирования

дефицитов бюджетов в обязательном порядке и в полном объеме отражаются в

соответствующих бюджетах (ст. 32 БК РФ).

Принцип сбалансированности бюджета означает, что объем предусмотренных

бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и

поступлений источников финансирования его дефицита, уменьшенных на суммы выплат из

бюджета, связанных с источниками финансирования дефицита бюджета и изменением

остатков на счетах по учету средств бюджетов.

При составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы

должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета (ст. 33 БК РФ).

Принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств

означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в

рамках установленных для них бюджетных полномочий должны исходить из необходимости

достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или

достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема

средств (ст. 34 БК РФ)

Принцип общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов означает, что расходы

бюджета не могут быть связаны с определенными доходами бюджета и источниками

финансирования дефицита бюджета, если иное не предусмотрено законом (решением) о

бюджете в части, касающейся:

субвенций и субсидий, полученных из других бюджетов бюджетной системы

Российской Федерации;

средств целевых иностранных кредитов (заимствований);

добровольных взносов, пожертвований, средств самообложения граждан;

расходов бюджета, осуществляемых в соответствии с международными договорами

(соглашениями) с участием Российской Федерации;

расходов бюджета, осуществляемых за пределами территории Российской Федерации;

отдельных видов неналоговых доходов, предлагаемых к введению (отражению в

бюджете) начиная с очередного финансового года (ст. 35 БК РФ).

Принцип прозрачности (открытости) означает:

обязательное опубликование в средствах массовой информации утвержденных

бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту представления информации о ходе

исполнения бюджетов, а также доступность иных сведений о бюджетах по решению

законодательных (представительных) органов государственной власти, представительных

органов муниципальных образований;

обязательную открытость для общества и средств массовой информации проектов

бюджетов, внесенных в законодательные (представительные) органы государственной

власти (представительные органы муниципальных образований), процедур рассмотрения и

принятия решений о проектах бюджетов, в том числе по вопросам, вызывающим разногласия

либо внутри законодательного (представительного) органа государственной власти

(представительного органа муниципального образования), либо между законодательным

(представительным) органом государственной власти (представительным органом

муниципального образования) и исполнительным органом государственной власти (местной

администрацией);

стабильность и (или) преемственность бюджетной классификации Российской

Федерации, а также обеспечение сопоставимости показателей бюджета отчетного, текущего

и очередного финансового года (очередного финансового года и планового периода).

Секретные статьи могут утверждаться только в составе федерального бюджета (ст. 36

БК РФ).

Принцип достоверности бюджета означает надежность показателей прогноза

социально-экономического развития соответствующей территории; реалистичность расчета

доходов и расходов бюджета (ст. 37 БК РФ).

Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что

бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных

получателей бюджетных средств с указанием цели их использования (ст. 38 БК РФ).

Принцип подведомственности расходов бюджетов означает, что получатели

бюджетных средств вправе получать бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных

обязательств только от главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, в чьем

ведении они находятся.

Главные распорядители (распорядители) бюджетных средств не вправе распределять

бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств распорядителям и получателям

бюджетных средств, не включенным в перечень подведомственных им распорядителей и

получателей бюджетных средств в соответствии со ст. 158 БК РФ.

Распорядитель и получатель бюджетных средств могут быть включены в перечень

подведомственных распорядителей и получателей бюджетных средств только одного

главного распорядителя бюджетных средств.

Подведомственность получателя бюджетных средств главному распорядителю

(распорядителю) бюджетных средств возникает в силу закона, нормативного правового акта

Президента, Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа

государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрации, а также в

силу создания организации - получателя бюджетных средств как учреждения главным

распорядителем бюджетных средств от имени соответственно Российской Федерации, ее

субъекта, муниципального образования (ст. 38.1 БК РФ).

Принцип единства кассы означает зачисление всех кассовых поступлений и

проведение всех кассовых выплат с единого счета бюджета, за исключением операций по

исполнению бюджетов, осуществляемых в соответствии с нормативными правовыми актами

органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти

субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами органов местного

самоуправления за пределами территории соответственно Российской Федерации, ее

субъекта, муниципального образования, а также операций, осуществляемых в соответствии с

валютным законодательством Российской Федерации (ст. 38.2 БК РФ).

4. Свойства бюджетной системы.

формулируется тезис об отнесении бюджетной системы современной России к типу бюджетных систем унитарных государств. В пользу такого вывода свидетельствуют основные свойства бюджетной системы России: ее унитарность, централизация, иерархичность, целевой характер бюджетных средств.

1. Свойство унитарности системы появилось и стало развиваться как противовес свойству самостоятельности элементов бюджетной системы (бюджетов публичных образований). Негативные моменты самостоятельности бюджетов (потеря управляемости финансовых потоков в масштабе всей страны; нежелание или неспособность органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления брать на себя ответственность за нарушения в бюджетной сфере) вынудили федеральный центр пойти на сокращение бюджетных полномочий регионов и местного самоуправления, на введение в бюджетную сферу элементов косвенного, а затем и прямого принуждения. Бюджетный унитаризм возник как инструмент, позволяющий организовать слаженное функционирование всей бюджетной системы России. Интенсивное и разнообразное использование бюджетных норм, включающих элементы принуждения, привели к превалированию унитаризма над федерализмом в сущностных свойствах всей бюджетной системы Российской Федерации. О существенном перерождении бюджетной системы свидетельствует, на взгляд автора, и то обстоятельство, что принудительные механизмы переносятся (мультиплицируются) на иные уровни бюджетной системы: субъекты РФ используют те же принудительные инструменты в отношении местных бюджетов.

2. Иерархичность и централизация являются в некотором роде антиподами, поскольку централизация предполагает наличие единственного центра управления системой, иерархичность же указывает на существование нескольких управляющих воздействий. В бюджетной системе России названные свойства не противоречат, а дополняют друг друга и лишь усиливают ее унитарность. Свойство централизации характеризует сущность управляющего воздействия — оно формируется в одном центре, является обязательным для всех бюджетов и подкреплено едиными мерами принуждения. Иерархичность обеспечивает доведение управляющего воздействия до каждого элемента бюджетной системы и контроль за его исполнением. Жесткая централизация бюджетной системы могла бы быть ослаблена механизмом обратной связи, заставляющим в обязательном порядке учитывать интересы региональных и местных бюджетов. Свойство иерархичности «исправляется» включением в действие согласительных процедур при разногласиях между выше- и нижестоящим бюджетами. Отдельные элементы согласительных процедур, а также обратная связь как неотъемлемый институт управления любой системой присутствуют в бюджетной системе России, однако их роль и значение невелико и не позволяет нейтрализовать усиливающиеся свойство унитарности системы.

В § 2 («Унитарность бюджетной системы») проводится детальный анализ свойства унитарности, приобретенного бюджетной системой России и усиливающегося в рамках проводимой реформы межбюджетных отношений. Для анализа свойства унитарности используется метод противопоставления принципу самостоятельности бюджетов, который призван обеспечить бюджетный федерализм в федеративном государстве. В Бюджетном кодексе РФ предусмотрены ограничения принципа самостоятельности, среди которых можно выделить организационные, доходные, расходные ограничения и ограничения в сфере автономной имущественной ответственности.

В результате делается вывод о том, что заявленная Бюджетным кодексом РФ самостоятельность бюджетов присутствует как правовое явление, однако реальное влияние принципа самостоятельности на совокупность существующих бюджетов не приводит к возникновению свойства федерализма бюджетной системы Российской Федерации. Все предусмотренные в Бюджетном кодексе РФ ограничения, а также используемые в текущем бюджетном законодательстве отступления от принципа самостоятельности бюджетов приводят к тому, что бюджетная система России приобретает дополнительные свойства, характерные именно для бюджетных систем государств унитарного типа.

В устройстве бюджетной системы России сочетаются два принципа: иерархичности и централизации. Такое сочетание обеспечивает, с одной стороны, единство бюджетной системы, а с другой — позволяет учитывать существенные особенности регионов России. Иерархичность системы, предполагающая некоторую децентрализацию, не выходит за рамки, обрисованные необходимостью обеспечения централизованного принятия и исполнения решений в бюджетной сфере.

Структура бюджетной системы России иерархична, отношения между уровнями системы исследованы в § 3 («Иерархичность бюджетной системы»). Иерархичность бюджетной системы может быть понята через сопоставление ее с принципом единства бюджетной системы. Выяснение объема бюджетных полномочий органов публичной власти вышестоящего уровня бюджетной системы по отношению к. бюджетам нижестоящего уровня позволяет утверждать, что свойство иерархичности бюджетной системы России, обусловленное федеративным устройством государства, обеспечивает, главным образом, единство бюджетной системы. В управляющем воздействии вышестоящего бюджета преобладают предписывающие команды, в ущерб процедурам согласования и координации.

3. централизация рассматривается как объективно существующее свойство бюджетной системы России, усиление действия этого свойства результат сознательных действий законодателя, вынужденного действовать именно таким образом в целях обеспечения конституционных прав граждан на всей территории РФ.

Питательной почвой для развития свойства централизации является существование консолидированного бюджета как свода бюджетов всех уровней бюджетной системы на соответствующей территории. При отсутствии собственной правовой формы консолидированный бюджет вынуждает публичные органы проводить единообразные действия по предоставлению аналитических и отчетных данных, необходимых для формирования экономической, финансовой и налоговой политики государства.

Противовесом тенденции усиления централизации бюджетной системы может рассматриваться создание гибкого механизма координации всех бюджетов системы со страховыми элементами, позволяющего сочетать самостоятельность бюджетов с «субсидиарной» бюджетной ответственностью всей бюджетной системы.

Централизация бюджетной системы России имеет несколько отчетливых проявлений, в том числе установление федеральными органами единообразных правил бюджетного процесса для бюджетов всех уровней; осуществление операций со средствами всех бюджетов через счета Федерального казначейства; применение мер принуждения к публичным субъектам по изъятию и восстановлению бюджетных средств, переданных на другой уровень.

4. целевой характер бюджетных средств раскрывается применительно к бюджетным средствам как на этапе выделения из бюджета, так и на этапе их использования получателями.

Целевой характер бюджетных средств, рассматриваемый как предназначенность средств заранее установленным целям, обусловливает деятельность всех участников бюджетного процесса (как властных органов, так и организаций — получателей бюджетных средств) в определенном режиме, отклонение от которого порицается бюджетным законодательством с различной степенью жесткости.

Целевой характер является системным свойством, поскольку присущ бюджетным средствам бюджетов всех уровней, критерии целевого/нецелевого использования бюджетных средств едины для всей системы. При передаче бюджетных средств с одного уровня бюджетной системы на другой целевой характер бюджетных средств сохраняется в качестве целевой предназначенности. Федеративное устройство государства привносит необходимость разграничения полномочий по обеспечению целевого характера бюджетных средств, прежде всего контрольных полномочий, а также полномочий по изъятию средств, использованных нецелевым образом. Свойство унитарности бюджетной системы России приводит к тому, что все правовое регулирование в части применения мер ответственности за нецелевое использование бюджетных средств сосредоточено в руках федерального законодателя.

Средствам, поступающим в бюджет, также имманентен целевой характер, заключающийся в том, что в бюджет должно поступить столько средств, сколько необходимо для отправления публичной власти. Целевой характер поступающих средств связан с объемом и структурой бюджетных расходов или публичных функций и задач, решение которых принимает на себя государство.