2. Основные принципы осуществления местного самоуправления в России: практические выводы и рекомендации

Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 г. не содержал определения общих принципов местного самоуправления. В преамбуле Федерального закона говорится, что он определяет роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления и государственные гарантии его осуществления, а также устанавливает общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации. Терминологическая ошибка, допущенная в Законе 1995 г., очевидна: из преамбулы следует, что ни экономические, ни финансовые основы осуществления местного самоуправления не содержат общих принципов его организации. В новом Федеральном законе от 6 октября 2003 г. эта проблема явно учтена. Преамбула гласит, что он устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления.

Однако в нормах данного Федерального закона вопросам общих принципов посвящена только преамбула. Все остальные его положения содержат исчерпывающее, детальное регулирование вопросов организации местного самоуправления. Например, вопросы местного значения определены в гл. 3 таким образом, что у органов местного самоуправления практически не остается возможности расширить их перечень. Закреплен исчерпывающий перечень видов муниципальных образований, детально прописана их компетенция, жестко закреплен перечень органов местного самоуправления, которые обязано иметь каждое муниципальное образование, и т.п.

Е.М. Ковешников отмечает, что в различных законодательных актах встречаются понятия "общие", "основные" принципы, "общие начала" организации местного самоуправления. В его диссертации сделан вывод, что перечень принципов, акценты в их определениях могут несколько варьироваться в зависимости от целей исследования, критериев приоритета и т.п. Главное - в степени обобщенности выраженных в принципах идей и соответственно в возможных вариантах правовых механизмов, устанавливаемых для их реализации законодателем на федеральном уровне и на уровне субъектов Федерации. Поэтому показателен тот факт, что Конституция Российской Федерации, помимо ряда статей и целой главы (гл. 8), посвященных местному самоуправлению, содержит норму, предусматривающую установление "общих принципов организации местного самоуправления". Эта норма свидетельствует о необходимости иметь дополнительно к конституционному регулированию Федеральный закон, содержащий комплекс правовых механизмов, гарантирующих реализацию конституционного статуса местного самоуправления в условиях становления России как демократического федеративного правового государства⁵

Как представляется, из норм Конституции Российской Федерации следует, что к общим принципам организации местного самоуправления Конституцией Российской Федерации должны быть отнесены: осуществление народом (населением) своей власти по решению вопросов местного значения как непосредственно, так и через органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 3, гл. 8); самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий и невключение органов местного самоуправления в систему органов государственной власти (ст. 12); право граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, участвовать в местном референдуме (ч. 2 ст. 32); признание и защита права на муниципальную собственность, включая землю и другие природные ресурсы (ч. 2 ст. 8, ч. 2 ст. 9, ч. 1 ст. 130, ч. 1 ст. 132); право населения муниципальных образований самостоятельно решать вопросы местного значения, определять структуру органов местного самоуправления (ч. 1 ст. 130, ч. 1 ст. 131); осуществление местного самоуправления в городских, сельских поселениях и других территориях с учетом исторических и иных местных традиций, а также изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, только с учетом мнения населения соответствующих территорий (ч. 1 и ч. 2 ст. 131); самостоятельное управление муниципальной собственностью, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, осуществление охраны общественного порядка (ч. 1 ст. 132); обязанность органов местного самоуправления участвовать в создании условий для осуществления прав граждан на жилище, на охрану здоровья и медицинскую помощь, на образование, других прав и свобод граждан, а органов государственной власти устанавливать общие государственные нормативы и стандарты в соответствующих областях (ст. ст. 7, 40, 41, 43); возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями только законом и с условием передачи необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств (ч. 2 ст. 132); право местного самоуправления на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти (ст. 133); гарантированность местного самоуправления правом на судебную защиту, а также запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами (ст. 133)⁶

Вполне очевиден выход законодателя за пределы рамок, очерченных федеральной Конституцией. Но вряд ли в этом можно упрекнуть только новый Федеральный закон от 6 октября 2003 г. Абсолютно таким же образом за рамки общих принципов выходили и нормы Федерального закона от 28 августа 1995 г., и нормы специальных законов о местном самоуправлении - о его финансовых основах, об основах муниципальной службы и др. Более того, нельзя не отметить, что существует правовая неопределенность в вопросе о том, что именно следует считать общими принципами организации местного самоуправления. Решая этот вопрос, следует считаться с мнением, что на федеральном уровне должен действовать только один общий закон об общих принципах организации местного самоуправления, а весь основной объем нормативного регулирования местного самоуправления должен быть сосредоточен на уровне субъектов Российской Федерации.

Однако практика пошла по иному пути. На федеральном уровне был принят целый ряд законов: об обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, о финансовых основах местного самоуправления, об основах муниципальной службы и других, регулирующих вопросы организации и деятельности местного самоуправления. То есть даже государственное регулирование местного самоуправления, подверженное тенденции к созданию децентрализованной модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, не смогло ограничиться в регулировании его только общими принципами. А учитывая тот факт, что взаимоотношения местного самоуправления и государственной власти в Российской Федерации строятся на основе теории дуализма муниципального управления, можно сделать вывод, что норма подп. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации неточно отразила суть взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления. В данной норме должно содержаться положение не о регулировании общих принципов организации местного самоуправления, а о регулировании вопросов организации и деятельности местного самоуправления в Российской Федерации. Без внесения таких изменений в Конституцию Российской Федерации создаваемая новая система нормативных актов в сфере местного самоуправления не будет стабильной.

В целом регулирование общих принципов организации местного самоуправления должно быть основано на необходимости достижения местным самоуправлениемдвух главных целей: решения на основе интересов населения муниципальных образований вопросов местного значения и выполнения отдельных государственных полномочий, делегируемых органами государственной власти. Как отмечает В.С. Мокрый, при регулировании общих принципов организации местного самоуправления допускается серьезнейшая ошибка в том случае, когда не осознается как проблема "необходимость "стыковки" органов государственной власти и местного самоуправления на качественно новых основаниях, то есть необходимость выстраивания новых отношений между системой органов государственной власти и местного самоуправления. Новый статус местной власти предполагает новые отношения с государством, но это, к сожалению, не осознавалось. Именно поэтому соответствующие законы (об общих принципах организации системы органов государственной власти и местного самоуправления) принимались отдельно, без понимания необходимости сопряжения двух подсистем (государственной и муниципальной) в системах публичной власти и управления развитием страны"⁷

Заключение

Состояние российского местного самоуправления не совсем благополучное, и столь же очевидна неотложность решения назревших в этой сфере проблем.

Можно констатировать, что выработанные европейским опытом принципы децентрализации управления, самоорганизации граждан для решения вопросов местного значения еще не вполне адекватно отражены в российском законодательстве. Практика также отходит от представления о местном самоуправлении как институте гражданского общества. Зачастую она сводится к организации режима власти, обеспечивающего личные или корпоративные интересы муниципальных должностных лиц, следовательно, искажает саму демократическую природу местного самоуправления.

Одна из самых острых проблем - несоответствие объема полномочий органов местного самоуправления имеющимся в их распоряжении материально-финансовым ресурсам. Экономическая и финансовая база большинства муниципальных образований недостаточна для осуществления функций местного самоуправления. Невозможность по финансовым соображениям выполнять обязательства перед населением подрывает авторитет местной власти, дестабилизируя обстановку на местах.

Не обеспечена полная и повсеместная реализация установленной Конституцией и законами Российской Федерации системы гарантий местного самоуправления, таких, как запрет на ограничение прав местного самоуправления, обязательность решений, принятых гражданами путем прямого волеизъявления, органами и должностными лицами местного самоуправления, а также судебная защита местного самоуправления.

Одной из важных проблем, задерживающих развитие органов местного самоуправления в России, является слабость гражданского общества, низкий уровень социальной активности, низкая правовая культура населения, а также дефицит знаний о сущности и возможностях самоуправления. В обществе, которое много лет жило в условиях тоталитаризма, не имея глубоких демократических традиций, идеи местного самоуправления воспринимаются далеко не всеми. Для того чтобы граждане их восприняли, необходима огромная пояснительная работа.

Другой проблемой является сопротивление бюрократии всех уровней, которая видит в местном самоуправлении угрозу своему благополучию, привычным методам управления. Некоторые политики считают, что это равносильно развалу России. Они аргументируют свою позицию тем, что местное самоуправление разрушает вертикаль государственной власти и становится невозможно проводить в жизнь государственную политику. Можно полагать, что они исходят из того, что реализовать властные полномочия можно только методами прямого административного подчинения всех территориальных образований.

Существует еще одна немаловажная проблема - это дефицит квалифицированных кадров в системе самоуправления, особенно в сельской местности. Конечно же, их подготовка требует длительного времени. Местное самоуправление в России нуждается в государственной поддержке, нетвердо еще стоит на ногах. Его укрепление имеет огромное политическое, экономическое и социальное значение, является ключевым условием устойчивого социально-экономического развития России. Важнейшая роль в этом отводится реализации положений Федерального закона 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

На наш взгляд, вышеуказанные изменения способны открыть значительные перспективы для эффективного развития института местного самоуправления в городах федерального значения и расширения участия населения в решении вопросов местного значения. 

Будучи максимально приближенным к населению, местное самоуправление является первичным уровнем организации публичной власти, обеспечивающим в конечном счете устойчивость и демократический характер всей системы властных институтов. Поэтому сбои и проблемы в работе местного самоуправления негативным образом сказываются на состоянии всего общества.