Глава 19. Местное самоуправление в российской федерации

19.1. Местное самоуправление — первичный уровень власти в государстве

В соответствии с Конституцией Российской Федерации народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Государственная власть и местное самоуправление являются формами единой публичной власти, осуществляемой в Российской Федерации на федеральном, региональном и местном уровне. Местное самоуправление является первичным уровнем публичной власти в государстве (муниципальной властью), наиболее близким к населению. В соответствии с Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации о 2 апреля 2002 г. № 7-П муниципальная власть по своей природе является властью самого местного сообщества, а субъектом права на самостоятельное осуществление муниципальной власти - непосредственно и через органы местного самоуправления - выступает население муниципального образования¹.

В ст. 12 Конституции Российской Федерации закрепляется, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, то есть последние не выступают по отношению к ним вышестоящей инстанцией. Но это не означает, что местное самоуправление отделено от государства. Органы государственной власти создают правовые основ для деятельности местного самоуправления, обеспечивают государственный контроль за реализацией закрепленных в законодательстве прав местного населения. При этом, согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления, в пределах своих полномочий обеспечивающего решение населением вопросов местного значения, не может быть ограничен¹. Местное самоуправление является обязательной формой осуществления власти народа и составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации. По смыслу статей 32 (часть 2), 130, 131 и 132 Конституции Российской Федерации, граждане имеют право на осуществление местного самоуправления и реализуют его путем референдума, выборов, иных форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы самоуправления. Это означает, в частности, что граждане имеют право на участие - непосредственно или через своих представителей - в осуществлении публичной власти в рамках муниципального образования, причем как само муниципальное образование, так и право проживающих на его территории граждан на осуществление местного самоуправления возникают на основании Конституции Российской Федерации и закона, а не на основании волеизъявления населении я муниципального образования.

В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»² местным самоуправлением в Российской Федерации является форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Российское законодательство о местном самоуправлении развивается с учетом Европейской хартии местного самоуправления, которая была разработана по инициативе действующего в рамках Совета Европы Европейского конгресса местных и региональных властей и открыта для подписания 15 октября 1985 г. Её участницами являются Австрия, Болгария, Дания, Исландия, Испания, Италия, Кипр, Латвия, Лихтенштейн, Люксембург, Мальта, Нидерланды и др. (всего 28 стран). В Российской Федерации ратификация Хартии произошло 11 апреля 1998 г.¹ Она является документом, наиболее полно излагающим понятие и принципы местного самоуправления и нацелена на обеспечение и защиту прав органов самоуправления как наиболее приближенных к гражданам. Основополагающей идеей Хартии является то, что именно органы местного самоуправления предоставляют гражданам возможность участвовать в решении вопросов, касающихся их повседневной жизни. Этот документ обязывает государства гарантировать политическую, административную и финансовую самостоятельность местных сообществ в условиях децентрализации власти.

В Конституции Российской Федерации нормы, касающиеся местного самоуправления и различных его институтов, помещены в её главе «Основы конституционного строя» (ст. 3, 8, 9, 12, 15), также отдельной главе, посвященной местному самоуправлению (гл. 8). Конституционные положения получили развитие в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который устанавливает правовые, территориальные и финансовые основы местного самоуправления, государственные гарантии его осуществления, принципы организации его органов.

Подробная регламентация системы местного самоуправления происходит в нормативно-правовых актах субъектов Российской Федерации. К ним относятся конституции (уставы) субъектов, законы о формировании органов местного самоуправления, о территориальных принципах организации местного самоуправления, о правовых актах органов местного самоуправления. Важным источником муниципального права являются акты местного самоуправления к которым относятся уставы муниципальных образований, иные акты, принимаемые органами и должностными лицами местного самоуправления либо населением непосредственно.

В современном российском законодательстве местное самоуправление рассматривается в трёх аспектах. Во-первых, местное самоуправление как основа конституционного строя. В ст. 12 главы 1 Конституции Российской Федерации закрепляет, что в России признаётся и гарантируется местное самоуправление. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и в пределах своих полномочий самостоятельны.

Во-вторых, право граждан на осуществление местного самоуправления. В ст. 3 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляется, что граждане Российской Федерации осуществляют местное самоуправление посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах, посредством иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы местного самоуправления.

В-третьих, местное самоуправление как деятельность граждан по решению вопросов местного значения. Согласно ст. 130 Конституции Российской Федерации местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного самоуправления. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, решают иные вопросы местного значения.

Согласно Конституции Российской Федерации население не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления, так как это обязательный уровень осуществления публичной власти. Поэтому действующее законодательство гарантирует осуществление местного самоуправления на всей территории государства, во всех городских и сельских поселениях.