12.6. Акты Президента Российской Федерации

Конституции Российской Федерации предусматривает два вида правовых актов, издаваемых Президентом Российской Федерации: указы и распоряжения. Этот вывод нашел подтверждение и в позиции Конституционного Суда Российской Федерации в Постановлении от 2 апреля 1993 г. по делу о проверке конституционности указа Президента Российской Федерации от 29 декабря 1991 г. «О дополнительных полномочиях органов управления г. Москвы на период проведения радикальной экономической реформы», совместного постановления Президента Российской Федерации и Председателя Верховного Совета Российской Федерации от 3 января 1992 г. «Об административно-территориальном делении города Москвы», указа Президента Российской Федерации от 12 января 1992 г. «Об обеспечении ускоренной приватизации муниципальной собственности в г. Москве», статьи 10 Закона Российской Федерации от 5 марта 1992 г. «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации»¹. В этом Постановлении отмечалось, что «совместное Постановление как произвольно избранная высшими должностными лицами форма правового регулирования противоречит Конституции Российской Федерации. Издание таких совместных актов противоречит также принципу разделения властей». Исходя из этого, любые акты Президента, не соответствующие по форме указам и распоряжениям, признаны не соответствующими Конституции.

Указами оформляются решения Президента Российской Федерации нормативного характера. Кроме того, согласно п. 3 распоряжения Президента от 5 февраля 1993 г. № 85-рп «О мерах по упорядочению подготовки актов Президента Российской Федерации»¹решения Президента Российской Федерации нормативного характера, то есть предписания, рассчитанные на постоянное или многократное действие, а также решения о назначении и освобождении от должности руководителей центральных органов и иных структур системы федеральной исполнительной власти, о гражданстве, предоставлении политического убежища, награждении государственными наградами, присвоении специальных званий, классных чинов, почетных званий Российской Федерации, помиловании оформляются указами Президента Российской Федерации. При этом решения Президента Российской Федерации по оперативным, организационным и кадровым вопросам, а также по вопросам работы Администрации Президента Российской Федерации принимаются в форме распоряжений. Распоряжения Президента Российской Федерации не должны содержать предписаний, носящих нормативный характер.

В соответствии со ст. 90 Конституции Российской Федерации акты Президента Российской Федерации не должны противоречить Конституции и федеральным законам. К полномочиям Конституционного Суда Российской Федерации относится рассмотрение дел о соответствия нормативных актов Президента на соответствие Конституции.

Согласно ст. 2 Федерального конституционного закона от 5 февраля 2014 года № 3-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации»² Верховный Суд Российской Федерации рассматривает в качестве суда первой инстанции административные дела об оспаривании нормативных и ненормативных правовых актов Президента Российской Федерации.

В соответствии с Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 28 ноября 1995 г. по делу о толковании ч. 2 ст. 137 Конституции Российской Федерации изменение названия субъекта Федерации¹, указом Президента Российской Федерации, принятым на основе решения соответствующего субъекта Федерации производится изменение в тексте ч. 1 ст. 65 Конституции Российской Федерации.

Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» предусматривается ряд полномочий Президента Российской Федерации, которые реализуются посредством указов. Согласно ст. 19 этого Закона полномочия высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) прекращаются досрочно в случае отрешения его от должности Президентом Российской Федерации в связи с утратой доверия Президента Российской Федерации, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей. Например, в марте 2015 г. Президентом Российской Федерации, в связи с утратой доверия, был отрешен от должности Губернатор Сахалинской области.

Главная задача нормативных указов Президента Российской Федерации заключается в обеспечении непрерывности процесса правового регулирования общественных отношений в переходный период. Так, после развала СССР в 1991 г и принятия Конституции Российской Федерации в 1993 г. образовалось много пробелов в правовом поле России, которые были ликвидированы указами главы государства с ярко выраженным законодательным содержанием. Активное развитие «указное право» получило после издания Указа Президента Российской Федерации от 21 сентября 1993 г. № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации»¹. До конца 1993 г. было принято около 900 указов².

При оценке конституционности этих актов Президента Российской Федерации отметил, что практика издания указов, восполняющих пробелы в правовом регулировании вопросов, требующих законодательного решении, конституционная, если, они не расходятся с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, во – вторых, если их действие ограничивается периодом до принятия соответствующих законов³.

Рассматривая проблему места закона и указа в регулировании общественных отношений С.А. Авакьян пишет: «Когда очевидно, что общественные отношения составляют предмет закона, но нет возможности его принятия, то хотя бы необходимо (предусмотренное Конституцией) решение Государственной Думы о поручении Президенту урегулирования этих отношений. Такого рода практика есть в других странах, она именуется делегированным законодательством. Но это не делается там явочным порядком, и президент (либо правительство), вторгшиеся таким путём в компетенцию парламента, будут считаться нарушителями Конституции». По его мнению, «принятие указа вместо закона, даже на время, допустимо тогда, когда концепция регулирования ясна и в её оценке нет расхождений. Если же имеет место обратное, принятие указа вместо закона означает не что иное, как подмену президентом парламента»⁴.

Все акты Президента Российской Федерации, за исключением актов, содержащих сведения конфиденциального характера или государственную тайну, в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных актов органов исполнительной власти»¹ подлежат обязательному опубликованию в течение десяти дней после их подписания в «Российской газете» и «Собрании законодательства Российской Федерации», на официальном интернет-портале правовой информации (www.pravo.gov.ru), и вступают в силу по истечении семи дней после их официального опубликования.

Акты Президента, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус федеральных органов государственной власти, а также организаций, вступают в силу одновременно на всей территории России по истечении семи дней после их первого официального опубликования, если иной порядок вступления в силу не установлен самим актом.

Вопросы и задания для самопроверки

1. Охарактеризуйте место Президента Российской Федерации в системе органов государственной власти России.

2. Выделите особенности избирательного процесса по выборам Президента Российской Федерации.

3. Назовите органы при Президенте Российской Федерации, охарактеризуйте их роль.

4. Перечислите основания досрочного прекращения полномочий Президента Российской Федерации.

5. Сравните процедуры избрания Президента Российской Федерации и Президента СССР.

6. Составьте схему «Отрешение Президента Российской Федерации от должности».

7. В чем особенность статуса Администрации Президента Российской Федерации в системе органов при главе российского государства.

8. Выделите особенности правовых актов Президента Российской Федерации.