9.5. Конституционно-правовые основы разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами

Под предметом ведения понимается конституционно-закрепленная сфера общественных отношений, подлежащая правовому регулированию федерацией в целом, либо ее субъектами, либо совместно. Разграничение предметов ведения и полномочий является ядром любой федерации.

В мировой конституционной практике существует несколько моделей разделения предметов ведения.

1. Установление исключительной компетенции федерации, а все остальные вопросы относятся к ведению субъектов. Данный подход использовался в конституциях СССР, Конституции Танзании 1977 г.

2. Устанавливается исключительная компетенция субъектов федерации, в которую федеральные органы не могут вмешиваться. Обычно это вопросы культуры, образования, сельского хозяйства. Данная модель в настоящее время в чистом виде не используется, но её черты применяются в Мексике, Швейцарии.

3. В конституции перечисляются вопросы, отнесённые к ведению федерации и введению субъектов. Такой порядок предусмотрен конституциями Аргентины, Канады, Эфиопии.

4. Указываются три сферы компетенции: исключительная компетенция федерации, совместная компетенция федерации и субъектов, исключительная компетенция субъектов. Причём в пределах каждой сферы содержится исчерпывающий перечень вопросов. Наиболее подробное перечисление вопросов компетенции, распределённых в соответствии с данной моделью, содержится в Конституции Индии 1949 г.

5. В конституции закрепляются вопросы исключительной компетенции федерации и совместной компетенции. Остальные вопросы, которые не перечисляются, относятся к компетенции субъектов. Данная модель характерна для Пакистана, Нигерии, Российской Федерации.

Позитивной чертой пятой модели распределения компетенции является то, что она исходит из невозможности учесть все вопросы и разграничить их должным способом. Но при этом выделение вопросов совместной компетенции и нечёткое выделение способов их решения приводит к стремлению субъектов «охватить больше суверенитета». В России данная проблема нашла отражение в заключении договоров между Федерацией и отдельными субъектами¹.

Согласно ст. 11 Конституции Российской Федерации разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.

Конституция Российской Федерации запрещает перераспределение исключительных полномочий Российской Федерации или их передачу субъектам Федерации. Анализ конституционных норм о предметах исключительного ведения Российской Федерации дает основания утверждать, что только отдельные органы государственной власти имеют право осуществлять правотворческую деятельность в этой сфере. В этом проявляется суверенитет, государственное единство, территориальная целостность и верховенство федеральных законов. Исключительные предметы ведения Российской Федерации связаны с интересами многонационального народа и жизнедеятельностью всех граждан России.

Непосредственно основы разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами закрепляется в ст.71-73 Конституции Российской Федерации.

Предметы ведения Российской Федерации, то есть круг вопросов отнесенных к исключительному ведению России, закреплены в ст. 71 Конституции Российской Федерации. К ним относятся вопросы регулирование которых необходимо для Российской Федерации для защиты суверенитета и верховенства России прав и свобод человека и гражданина. К ним относятся:

а) принятие и изменение Конституции Российской Федерации и федеральных законов, контроль за их соблюдением;

б) федеративное устройство и территория Российской Федерации;

в) регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; гражданство в Российской Федерации; регулирование и защита прав национальных меньшинств; г) установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти;

д) федеральная государственная собственность и управление ею;

е) установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации;

ж) установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки;

з) федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития;

и) федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы; федеральные транспорт, пути сообщения, информация и связь; деятельность в космосе;

к) внешняя политика и международные отношения Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации; вопросы войны и мира;

л) внешнеэкономические отношения Российской Федерации;

м) оборона и безопасность; оборонное производство; определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества; производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования;

н) определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации;

о) судоустройство; прокуратура; уголовное и уголовно-исполнительное законодательство; амнистия и помилование; гражданское законодательство; процессуальное законодательство; правовое регулирование интеллектуальной собственности;

п) федеральное коллизионное право;

р) метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени; геодезия и картография; наименования географических объектов; официальный статистический и бухгалтерский учет;

с) государственные награды и почетные звания Российской Федерации;

т) федеральная государственная служба.

Вопросы исключительного ведения вправе регламентировать федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, Постановления Правительства Российской Федерации.

В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся сферы, в пределах которых могут осуществлять правовое регулирование как органы государственной власти Российской Федерацией, так и её субъектов. Согласно ст. 72 Конституции Российской Федерации к ним относятся:

а) обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам;

б) защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон;

в) вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;

г) разграничение государственной собственности;

д) природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры;

е) общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта;

ж) координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение;

з) осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий;

и) установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации;

к) административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды;

л) кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат;

м) защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей;

н) установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления;

о) координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации.

Вопросы совместного ведения вправе регламентировать федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, указы Президента, Постановления правительства, а также указы и постановления высших должностных лиц субъектов Российской Федерации. Но если принимается федеральный закон по вопросам совместного ведения, то он имеет приоритет над законом субъекта Российской Федерации. Согласно ст. 109 Регламента Государственной Думы Российской Федерации законопроекты по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, установленным статьей 72 Конституции Российской Федерации, Совет Государственной Думы, как правило, не позднее чем за 45 дней до дня их рассмотрения на заседании Государственной Думы направляет в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации и высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации для подготовки и представления в Государственную Думу отзывов на указанные законопроекты. Совет Государственной Думы с учетом предложений ответственного комитета устанавливает срок представления отзывов в ответственный комитет.

В настоящее время в условиях полной централизации федеративных отношений субъекты Российской Федерации не имеет практической возможности осуществлять собственное правовое регулирование.

Предметы ведения субъектов Российской Федерации определены в Конституции Российской Федерации по остаточному принципу. К компетенции субъектов Российской Федерации относится то, что не отнесено к ведению Федерации и совместному ведению Федерации и субъектов (ст. 73 Конституции Российской Федерации).

Вопросы и задания для самопроверки

1. Дайте понятие территориально-политического устройства, назовите его виды.

2. Сформулируйте принципы и правовые основы федеративного устройства России.

3. Охарактеризуйте правовые основы федеративного устройства России.

4. Раскройте признаки конституционно-правового статуса Российской Федерации.

5. Охарактеризуйте систему разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и её субъектами.

6. Назовите предметы ведения Российской Федерации.

7. Охарактеризуйте порядок образования в составе Российской Федерации нового субъекта Федерации.

8. Какие государственные механизмы обеспечивают единство системы органов государственной власти Российской Федерации.

9. Опишите государственные символы Российской Федерации.

10. Какие полномочия имеют субъекты Российской Федерации в международных вопросах.

11. Россия – конституционная или договорная федерация? Почему?