9.2. Основные этапы становления и развития федеративного устройства России

В ходе Октябрьской революции 25 октября (7 ноября) 1917 года на территории России Постановлением II-го Всероссийского Съезда Советов была провозглашена Российская Советская Республика являющейся по форме территориально-политического устройства унитарным государством. Однако. принятая 3 (16) января1918 г.III Всероссийским съездом Советов рабочих, солдатских и крестьянский депутатов «Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа»¹, провозгласила Россию как федерацию Советских национальных республик, утвержденную на основе свободного союза свободных наций. Вскоре в июне 1918 г. Конституция (Основной закон) РСФСР подтвердила федеративный принцип организации государственной власти, закрепив в ст. 11, что Советы областей, отличающихся особым бытом и национальным составом, могут объединиться в автономные областные союзы, во главе которых, как и во главе всяких могущих быть образованными областных объединений вообще, стоят областные Съезды Советов и их исполнительные органы. Эти автономные областные союзы входят на началах федерации в Российскую Социалистическую Федеративную Советскую Республику.

30 декабря1922I Съезд Советов СССР утвердил Декларацию и Договор об образовании СССР, по которому РСФСР объединялась с УССР, БССР и Закавказской федерацией в единое государство — СССР. Позднее договор был включён в принятую 31 января 1924 г. II съездом Советов СССР Конституцию СССР, которая предусмотрела необходимость приведения союзными республиками своих конституций в соответствие с Конституцией СССР. В связи с этим ХII Всероссийским съездом Советов РСФСР был утвержден измененный текст Конституции РСФСР, ограничив круг полномочий верховных органов Республики. Союзным органам были переданы внешние сношения, оборона, руководство транспортом и связью. При этом РСФСР формально оставалось в рамках СССР суверенным государством, обладающим правом выхода из СССР, суверенитет которого ограничивался лишь вопросами, отнесенными к компетенции Союза.

После образования Советского Союза отечественная модель федерализма стала отличаться важным своеобразием. Было сформировано три федерации: СССР, (основанная на договоре), РСФСР (основанная на автономии и ЗСФСР (основная на вхождении в состав федерации союзных республик (Азербайджан, Армения и Грузия). Образование СССР восстановило государственное и территориальное единство бывшей Российской империи.

Принятая 21 января 1937 г. новая Конституция (Основной закон) РСФСР закрепила наличие в составе Федерации 17 автономных республик и 6 автономных областей. Территория России не являлась неизменной. После Великой Отечественной войны в состав РСФСР вошли область Петсамо (Печенга), принадлежащая Финляндии, г. Кенингсберг с прилегающими к нему районами, составившие впоследствии Калининградскую область. В 1945 г. СССР были возвращены Японией земли, ранее принадлежавшие России,- Южный Сахалин и Курильские острова, которые также вошли в состав РСФСР. В состав РСФСР на правах автономной области была включена Тувинская народная республика, преобразованная в октябре 1961 г. в Тувинскую АССР. В июне 1956 г. Карело-Финская ССР была преобразована в Карельскую АССР. 26 апреля 1954 г. из состава РСФСР в состав Украинской ССР была передана Крымская область.

Конституция (Основной закон) СССР 1977 г. не внесла существенных изменений в правовой статус РСФСР. Принятая на её основе Конституция (Основной закон) РСФСР 1978 г. подтвердила статус Российской Федерации как субъекта Советской Федерации.

Следующим этапом развития России как федеративного государства является принятие 12 июня 1990 г. I съездом народных депутатов РСФСР Декларации о государственном суверенитете РСФСР¹, провозгласившей государственный суверенитет РСФСР (Российская Федерация). Декларация устанавливала, что Россия является суверенным государством, созданным исторически объединившимися в нем народами. Носителем суверенитета и источником государственной власти в РСФСР является ее многонациональный народ. Народ осуществляет государственную власть непосредственно и через представительные органы на основе российской Конституции. На всей территории РСФСР устанавливается единое гражданство РСФСР. За каждым гражданином РСФСР сохраняется гражданство СССР.

Для обеспечения политических, экономических и правовых гарантий суверенитета России устанавливались:

- полнота власти России при решении всех вопросов государственной и общественной жизни, за исключением тех, которые ею добровольно передаются в ведение Союза ССР;

- верховенство Конституции РСФСР и Законов РСФСР на всей территории РСФСР; действие актов Союза ССР, вступающих в противоречие с суверенными правами РСФСР, приостанавливается Республикой на своей территории. Разногласия между Россией и Союзом ССР разрешаются в порядке, устанавливаемом Союзным договором;

- исключительное право народа на владение, пользование и распоряжение национальным богатством России;

- полномочное представительство РСФСР в других союзных республиках и зарубежных странах;

- право Российской Федерации участвовать в осуществлении полномочий, переданных ею Союзу ССР.

Подводя итоги развития Российской Федерации в советский период можно привести мнение о том, что федерацией она являлась только по названию, реально обладая иной формой территориально-политического устройства. РСФСР не являлась федерацией потому, что статус её автономных республик и тем более административно-территориальных краёв, областей мог быть изменен без их согласия¹.

Следующим этапом развития России как суверенного государства была денонсация Договора об образовании Союза ССР: «Руководствуясь Декларацией о государственном суверенитете РСФСР и в соответствии с п. 15 ст. 109 Конституции (Основного Закона) РСФСР, Верховный Совет РСФСР постановляет: Денонсировать Договор об образовании Союза Советских Социалистических Республик, утвержденный I Съездом Советов СССР 30 декабря 1922 года в городе Москве».

31 марта 1992 г. между представителями федеральных органов государственной власти Российской Федерации и региональными органами власти были подписаны три договора, получившие обобщённое название Федеративный договор¹.

1. Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации.

2. Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации.

3. Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации.

Необходимость принятия Федеративного договора была обусловлена дезинтеграционными процессами, которые привели к развалу СССР и охватили Россию. Политической целью этого Договора было обновление территориального устройства Российского государства и сохранение федеративного устройства, то есть целостности государства. После подписания Федеративный договор стал рассматриваться как составная часть Российской Конституции и публиковался в качестве приложения к её тексту. После принятия действующей Конституции Российской Федерации Договор не вошел в её структуру, но основные его положения были закреплены в ст. 71-73. В настоящее время действуют только те положения Федеративного договора, которые не противоречат положениям Конституции.

Федеративный договор преобразовал Российскую Федерацию в классическую федерацию, территория которой состоит из территории субъектов федерации. После подписания Федеративного договора Федерация все территориальные образования были наделены статусом субъекта Российской Федерации. В соответствии с Договором статус субъектов Российской Федерации получили края, области, города Москва и Санкт-Петербург, до того являвшиеся обычными административно-территориальными единицами и управлявшиеся из центра на унитарных началах. Хотя Федеративный Договор не включён в качестве приложения в Конституцию Российской Федерации, как предлагалось в одном из последних проектов Конституционного совещания, он стал фундаментом, на котором была возведена современная российская федерация.

По мнению некоторых российских учёных, подписание Федеративного договора изменило характер российского федерализма. Если до 1992 г. федерация была конституционной, так как была образована на основании Конституции (Основного закона) РСФСР 1918 г., то после подписания Договора она стала конституционно-договорной¹. К.Т. Курашвилли делает вывод, что конституционная природа Российской Федерации не изменилась, так как на момент подписания Федеративного договора «Россия юридически была конституирована как суверенное государство; более того, согласно действующей тогда Конституции 1978 г. с формально-юридической точки зрения Российское государство являлось федерацией»². И.П. Ильинский, Б.С. Крылов, Н.А. Михалева отмечают, что федеративный договор не учреждал нового государства, он закреплял перераспределение предметов ведения и полномочий между органами Федерации и ее субъектов³.

Подобную позицию высказал и Конституционный Суд Российской Федерации, который подтвердил в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 7 июня 2000 г. N 10-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»¹, что подписание Федеративного договора или договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти её субъектов не влияет на конституционную природу Российской Федерации.