М. С. Дністрянський Таблиця 4.1.

Зміни в адміністративно-територіальному поділі УРСР (довоєнний і післявоєнний періоди)

Адміністративні одиниці/роки	Кількість адміністративних одиниць
	1922	1935	1941	1951	1954	1956	1960	1964
Області	-	7	23	25	25	26	25	25
Губернії	12	-	-	-	-	-	-	-
Округи	-	7	-	-	-	-	-	-
Повіти	101	-	-	-	-	-	-	-
Волості	1 847	-	-	-	-	-	-	-
Міські Ради	-	97	255	261	268	284
Райони сільські	-	481	746	749	762	786	611	253
Селищні Ради, після 1936 р. - селища	-	324	459	478	480	497	769	826
Сільські Ради	-	11 050	16 357	16 357	16 280	11 686	9 083	8 565
Райони в містах	-	-	-	-	-	-	74	94

Концептуальна необґрунтованість особливо проявилася в формуванні середньої ланки - адміністративних районів, кількість і розміри яких різко змінювалися. Так, якщо у 1956 р. налічувалось 786 адміністративних районів, то у 1964 їх стало лише 253, а у 1972 р. вже знову їхня кількість зросла до 478. І хоча в аргументації щодо необхідності перманентного рефор­мування переважали посилання на економічну доцільність, географія адміністративно-територіальних одиниць мало відповідала зонам соціально-економічного обслуговування на­селених пунктів. Часто у виборі центрів суспільно-географічні реалії (географічне положення адміністративних центрів, їхня транспортна доступність та ін.) взагалі не були враховані.

З середини 1920 років на території УСРР організовували і т. зв. національні райони, селищні й сільські ради, кількість та конфігурація яких змінювалися залежно від геополітичної ситуації. Зокрема, у 1926 році було 12 національних районів, а у 1928-1929 роках - уже 25. Такі адміністративно-територіальні зміни мали на меті засвідчити нібито повну об'єктивність у розв'язанні етнонаціональних проблем, ураховуючи інтереси всіх суб'єктів взаємин. Однак створення національних адміністративних одиниць у більшості випадків мало декла­ративний і спекулятивний характер, а самі райони розгля­дали як полігони для «експорту революції» та зовнішньо- етнополітичної пропаганди. На цьому ще за свого часу наго­лошував Т. Олесіюк: «Район цей (Мархлевський, національний польський, - прим. М. Д.), згідно з намірами радянської влади, має служити зав'язком окремої польської АСРР в межах СССР та має значіння подібне до Молдавської АСРР»^I. Для створен­ня таких одиниць іноді не було достатніх етногеографічних підстав, тому вони переважно мали етнічно змішаний харак­тер, включаючи, зокрема, відносно значну кількість поселень з переважанням етнічно українського населення, що створювало для нього додаткові проблеми у реалізації своїх культурно- освітніх прав. Так, у Мархлевському районі за переписом 1926 року було 69,2% поляків та 19% українців.

Через зміну в СРСР у середині 1930 років політичної кон'юнктури адміністративно-територіальні одиниці національних меншин остаточно були ліквідовані.

Протягом післявоєнного періоду відбувалося неухильне зростання частки населення, зосередженого в обласних цен­трах, порівняно з іншими містами. Паралельно гіперконцен- трувалися основні фонди в обласних центрах, контрастуючи з прилеглими населеними пунктами. Нерівномірність роз­поділу основних засобів спричинила і такі негативні явища, як величезні щоденні міграції населення, приховане і пряме безробіття (через брак засобів) у віддалених районах. Велика залежність перспектив розвитку міста від адміністративно­го статусу в УРСР особливо рельєфно виявилась на прикладі таких міст, як Ізмаїл, Кам'янець-Подільський і Дрогобич, які, втративши обласний статус, фактично опустилися до центрів міжрайонного значення.Обласні центри стали також осеред­ками поліетнічної імміграції населення (обов'язкова складова партійно-державного апарату, промислової та соціально-куль­турної еліти). Внаслідок цього поглиблювалися відмінності етнокультурного обличчя великих адміністративних центрів та прилеглої місцевості.

Підсумовуючи ретроспективний огляд адміністративно-те­риторіальних змін на українських землях, можна обґрунтувати деякі загальні висновки. Насамперед зазначимо, що у розвитку адміністративно-територіальних відносин минулого можна чітко виділити періоди, коли система територіального управ­ління формувалася відносинами самоврядування та власності різних суб'єктів (міст, окремих володарів, династій тощо) на певну територію (в племінних державах, Київській Русі), та, починаючи з XVст., періоди свідомого формування мережі адмі­ністративних округів на основі певних державних чи національ­них інтересів. У сучасних умовах населені пункти (переважно міста) - єдині природні територіальні самоврядні колективи. Якщо розглядати історичні адміністративні схеми у контексті сучасних шляхів удосконалення, то треба зазначити, що лише проект нового адміністративного поділу УНР може мати певне методологічне значення, проте не в аспекті механічного перене­сення (такі варіанти взагалі неприйнятні), а в плані визначення загального підходу і концептуальних принципів.

Зіставлення елементів територіальної структури різних пе­ріодів і типів, статистичне узагальнення моментів наступності й мінливості свідчить, що адміністративні межі, центри, тери­торіальні ядра адміністративних одиниць змінюються повіль­ніше, ніж сама політико-правова сутність адміністративних систем. Тобто з динамічною зміною змісту, структури і типів державного управління її територіальна форма (адміністративні центри, межі) мінялися повільніше, що є проявом загальної і закономірної інерційності в еволюції територіальних структур.

Роль різних адміністративних систем у територіальному устрої суспільства на різних історичних етапах залежить від тривалості їхнього існування та від загальної динаміки суспіль­них процесів: чим швидше проходять такі суспільні процеси,як урбанізація, індустріалізація, тим більший вплив систем адмі­ністративно-територіального устрою на формування струк­тури суспільного простору. Оскільки всі соціально-економічні процеси мають взаємозв'язаний характер, а адміністративно- територіальний устрій - системоформуючі властивості, то наслідком його функціонування є формування цілісних соціально- економічних районів на всіх історичних етапах та їхня інерцій­на наявність у сучасній територіальній структурі українського суспільства у вигляді історико-географічних областей.

4.4. Основні риси сучасної системи адміністративно-територіального устрою України

Сучасну ієрархічну і територіальну структуру адміністра­тивного устрою Україна в своїй основі успадкувала від УРСР. У Конституції України (ст. 133) зазначено, що «...систему адміністративно-територіального устрою України станов­лять: Автономна Республіка Крим, області, райони, міста, райони у містах, селища і села». Основний закон містить перелік усіх адміністративних одиниць вищої ланки (авто­номна республіка, 24 області, міста Київ і Севастополь). Серед­ню ланку адміністративно-територіального устрою України формують 490 адміністративні райони та 178 міст обласно­го і республіканського підпорядкування, нижчу - 280 міст районного підпорядкування, 111 районів у містах, 885 селищ міського типу і 27 213 сіл, об'єднаних у 10 279 сільрад. Урахо­вуючи ієрархічні пропорції в адміністративно-територіальних системах інших держав світу та враховуючи географію посе­лень України, зокрема, великих міст, можна зробити висновок, що триступеневий поділ, а також кількість адміністративних одиниць вищого рівня загалом відповідають розмірам України та її системі розселення.

У Конституції України передбачено наявність двох типів адміністративних одиниць: населені пункти як адміністративні одиниці (місто, селище, село) й адміністративні одиниці окруж­ного типу (область, район). У наявності таких різнотипних адміністративно-територіальних підрозділів об'єктивно закла­дена суперечність, яка характерна і для багатьох інших держав, закладаючи й певні правові колізії, адже, з одного боку, кожне місто, селище і навіть невелике село органічно прагне забезпе­чити внутрішнє самоврядування, з іншого, - населені пункти не можна відривати від оточуючої обслуговуючої території, їхнього хінтерланду, оскільки виникнення і розвиток поселень є результатом усієї сукупності суспільно-територіальних відносин, що сфокусувалися в одному місці. Окрім того, помітним є і та­кий географічно-структурний парадокс: багато міст обласного підпорядкування є центрами адміністративних районів і водночас не належать до цих адміністративних одиниць. Так само місто Київ є центром Київської області, але до цього регіону не віднесене.

Відповідно до територіального поділу твориться система органів виконавчої і судової влади, місцевого самоврядування, а також будується система наглядово-контрольних органів, зокрема, прокуратури. Зміна адміністративно-територіального устрою України є прерогативою Верховної Ради. Але через відсутність закону «Про адміністративно-територіальний устрій України», багато адміністративно-територіальних пи­тань і досі регулюється положенням «Про порядок вирішення питань адміністративно-територіального устрою Української РСР», прийнятим ще 1981 року згідно з Указом Президії Верховної Ради УРСР.

Деякі кількісні параметри та регіональні відмінності си­стеми адміністративно-територіального устрою України відображено в таблиці 4.2. Якщо на вищому адміністративному рівні України на 25 регіонів окружного типу припадає у серед­ньому 20 районів, а на кожен район - 21 сільрада, то за окремими регіонами ситуація суттєво диференційована, що зумовлено об'єктивними відмінностями у розмірах регіонів та в географії розселення. Так, кількість адміністративних районів у Вінницькій і Харківській областях у 2,1 раза є більшою, ніж кількість районів Закарпатської області; на один адміністративний район Івано- Франківської області припадає 32 сільради (найбільше), а на один район Луганської області - лише 11 сільрад.

Таблиця 4.2.

Кількість адміністративно-територіальних одиниць за регіонами (на 1 жовтня 2013 року)

Україна, автономія та адміністративні області	Райо­ни	М і с т а		Райони у містах	Селища міського типу		Сільські ради		Села
		всьо­го	у т. ч. держав­ного статусу, республі­канського та обласного зна­чення
Україна	490	460	181	111		885		10 279		27 213
Автономна РеспублікаКрим	14	16	11	3		56		243		912
Вінницька	27	18	6	-		29		661		1 327
Волинська	16	11	4	-		22		379		1 054
Дніпропетровська	22	20	13	18		46		288		1 372
Донецька	18	52	28	21		131		253		1 121
Житомирська	23	12	5	2		43		579		1 593
Закарпатська	13	11	5	-		19		307		579
Запорізька	20	14	5	7		22		263		870
Івано-Франківська	14	15	5	-		24		477		745
Київська	25	26	13	-		30		605		1 121
Кіровоградська	21	12	4	2		27		376		976
Луганська	18	37	14	4		109		206		678
Львівська	20	44	9	6		34		633		1 849
Миколаївська	19	9	5	4		17		287		818
Одеська	26	19	7	4		33		439		1 101
Полтавська	25	15	5	5		21		467		1 791
Рівненська	16	11	4	-		16		338		997
Сумська	18	15	7	2		20		384		1 404
Тернопільська	17	18	1	-		17		580		1 022
Харківська	27	17	7	9		61		381		1 538
Херсонська	18	9	4	3		31		259		578
Хмельницька	20	13	6	-		24		568		1 409
Черкаська	20	16	6	2		15		525		723
Чернівецька	11	11	2	3		8		252		398
Чернігівська	22	16	3	2		29		525		1 408

Оскільки саме вищий адміністративний рівень визначає основні територіальні співвідношення соціально-політичного життя держави, то доцільно крізь призму суспільно-географіч­них критеріїв детальніше розглянути особливості формування, конфігурації, розмірів та географічного положення областей (автономії), демографічний потенціал обласних центрів, виді­ляючи при цьому як позитивні, так і негативні моменти.

Отже, обласний поділ України почав формуватися з 1932 року і визначений у більшості випадків суб'єктивними чинниками. Якщо вибір перших обласних центрів частково залежав від структури попереднього губернського поділу, то пізніше утво­рення нових областей часто залежало від хронології включення до складу УРСР нових територій (приєднано у 1940 р. Буковину - утворено Чернівецьку область, приєднано у 1945 р. частину Карпатської України - утворено Закарпатську область) і незна­чною мірою ґрунтувалося на суспільно-географічних реаліях. Найпізніше, у 1954 р., була утворена Черкаська область і вклю­чена до складу України Кримська область, яка у 1991 році була проголошена автономною республікою (рис. 4.6).

З погляду географічного положення більшість регіонів (18) має зовнішні кордони: чотири області (Волинська, Одеська, Чернівецька і Чернігівська) межують одночасно з двома дер­жавами, Закарпатська - з трьома, не межують з сусідніми дер­жавами по суходолу Хмельницька, Черкаська, Тернопільська, Полтавська, Кіровоградська, Запорізька, Дніпропетровська області. АР Крим має лише морський кордон через Керченську протоку. До територіального моря мають також вихід Одесь­ка, Миколаївська, Херсонська, Запорізька, Донецька області. Прикордонний характер більшості адміністративних оди­ниць вищого рівня може створювати для них як переваги, так і деякі проблеми функціонування залежно від характеру взаємин з сусідніми державами, що мусить бути враховано в державній геополітиці. Найбільш яскраво виражене цен­тральне розміщення має Кіровоградська область, яка межує