2. Территориальное устройство сша, статус региональных органов публичной власти и местного самоуправления

 

США — одно из немногих государств, образовавшихся "снизу": первые колонисты селились небольшими общинами. Постепенно происходил процесс объединения общин в более крупные территориальные образования — поселки, города, графства — с целью совместного решения проблем и рационализации управления. Таким образом, как отмечал Алексис де Токвиль, "община была образована раньше, чем графство, графство появилось прежде штата, а штат — прежде, чем вся конфедерация"*. Поэтому местное самоуправление и децентрализация власти оказались в США изначально сильными и прочными.

 

Система политико-административного деления штатов устанавливается их конституциями. Основными видами политико-административных единиц являются графства (их более 3 тыс.), муниципалитеты — собирательное наименование инкорпорированных (см., ниже п. 4) поселений: большой город (сити), город (таун), поселок (бороу), село (вилидж), которых в совокупности насчитывается более 19 тыс., тауншипы — объединения нескольких малых сельских поселений (около 17 тыс.). Кроме того, имеется около 33 тыс. специальных административного характера округов, в числе которых примерно 14,5 тыс. школьных*. 

Штаты (кроме Аляски, Коннектикута и Род-Айленда) непосредственно подразделяются на графства. Значительное большинство других местных единиц входит в состав графств, хотя некоторые крупные города сами подразделяются на графства, например город Нью-Йорк состоит из пяти внутригородских графств. В целом по стране на их территории проживает около 89% населения. По размерам территории, численности населения и формам управления графства представляют собой чрезвычайно пеструю картину. Около 60% из них имеют менее 25 тыс. жителей, в то же время в 0,3% графств проживают 43,5% общего числа жителей всех графств*. В южных штатах графства играют существенную роль в управлении, всеверных же они сохранились в основном как территориальные ячейки для осуществления функций юстиции. 

Муниципальные корпорации представляют собой важнейшую группу единиц местного самоуправления. В них проживают 2/3 населения страны. Различия между территориальными единицами внутри этого клана особенно велики. Свыше половины муниципальных корпораций имеет менее 1 тыс. жителей, а в 130 крупных городах страны проживает около четверти всего населения США. Однако статус муниципальных корпораций уравнивает их в правах. Большинство муниципальных корпораций входит в состав графств. 36 городов выделены из графств (это аналог английских метрополитенских графств) — их органы осуществляют функции, свойственные и муниципальным корпорациям, и графствам.

В 21 штате (в основном на севере и северо-востоке страны) имеются тауншипы и приравненные к ним единицы, образованные в сельской местности. Не будучи инкорпорированными единицами, они рассматриваются судами как квазикорпорации, уступая по объему функций муниципальным корпорациям.

Наконец, более половины всех местных единиц в США составляют специальные округа, которые образуются либо федеральной властью, либо штатами, либо совместно несколькими графствами или (и) городами, либо отдельными графствами или городами.

Соединенные Штаты Америки. С конституционной точки зрения, местное самоуправление в США составляет часть органов управления штатов. Оно создается на основе законодательства штатов и обладает правами, определяемыми этим законодательством. Органы местного самоуправления делятся на органы общей компетенции и органы специального назначения. К первым относятся муниципалитеты, графства и тауншипы, ко вторым — школьные и специальные округа.

Более двух третей населения США проживает в муниципалитетах. Муниципалитеты создаются для организации в населенных пунктах разнообразных социальных служб в дополнение к тем, которые осуществляются графствами.

Для образования муниципалитета необходимо составить петицию, подписанную определенной частью населения, имеющего право голоса, и содержащую указание границ и численности жителей предполагаемого муниципалитета, провести общее голосование в поселении по этому вопросу.

Муниципалитеты имеют право на получение различных федеральных и штатных субсидий и определенную долю от налоговых сборов, производимых по всему штату. Они могут также получать средства от выпуска облигаций, владеть некоторыми торговыми и коммунальными предприятиями, облагать налогами (ограниченно) предприятия частного сектора, находящиеся на их территории. Создание муниципалитета позволяет общине осуществлять строгий контроль над землепользованием.

Значимая роль муниципалитетов в системе местного управления связана с тем, что они являются органами управления преимущественно городских районов, где потребность в местных социально-экономических службах наиболее высока. Там существует множество конкретных модификаций, форм муниципального управления. Традиционной является форма «мэр — совет», имеющая две разновидности: «слабый мэр — сильный совет» и «сильный мэр — слабый совет».

При «слабом» мэре он избирается отдельно от членов совета и наделяется некоторыми самостоятельными полномочиями (в том числе имеет ограниченное право вето на решение совета). Слабость позиций мэра связана с отсутствием у него широких прав в административных вопросах.

Наряду с муниципальным советом и мэром имеются относительно самостоятельные специализированные советы и комиссии, занимающиеся многими конкретными вопросами в городской жизни и нередко наделенные прямыми административными полномочиями.«Сильный» мэр сосредоточивает в своих руках почти весь контроль над исполнительным аппаратом. Ему принадлежит право назначать и освобождать от должности руководителей департаментов и служб муниципалитетов, составлять проект бюджета и организовывать его исполнение. Он может налагать труднопреодолимое вето на решения совета, способен активно воздействовать на формирование стратегической линии муниципалитета, нередко предопределять ее.

Такая консолидированная форма руководства нашла в настоящее время широкое применение, особенно в крупных городах.

Форма «совет — менеджер» — чисто американское нововведение в практику муниципального управления. Для нее характерен небольшой состав совета, за которым закрепляются все нормотворческие функции и функции формирования общей политики муниципалитета.

Практическая организация руководства муниципальным аппаратом возлагается на главного администратора (менеджера). Ему предоставлено право подбиратьруководителей важнейших департаментов и служб, утверждаемых в должности советом. Второстепенные чиновники назначаются самим менеджером.

Должность мэра формально сохраняется, но он выполняет в основном представительские функции и председательствует на заседаниях совета. У него полностью отсутствуют административные полномочия и право вето. Эта форма получила широкое распространение в средних и мелких городах.

Во второй половине XX в. в крупных американских городах получила распространение смешанная форма управления: «сильный мэр — совет с главным администратором». Мэр обычно самостоятельно подбирает главного администратора, полномочия которого строго регламентируются.       '

Графства являются традиционными единицами административно-территориального деления штатов. В отличие от муниципалитетов большинство из них не наделено правами издания собственных законодательных актов, они лишь призваны обеспечивать реализацию на местах законодательства штатов.

В настоящее время объем и диапазон функций графства заметно расширился. Главная причина в том, что их деятельность стала рассматриваться как альтернативный способ организации социальных служб в условиях, когда муниципалитеты столкнулись с финансовыми и социальными проблемами урбанизации американских городов.

Графства имеют определенные преимущества перед муниципалитетами в том, что обладают большей налоговой базой, а также имеют возможность для реализации более широкого, регионального, подхода к развитию тех местных служб, для которых муниципальные границы оказываются слишком узкими. 

Практически во всех графствах создается избираемый населением руководящий коллегиальный орган — совет. Его полномочия и порядок формирования определяются в конституциях и законах штатов.

Выделяются два типа советов: комиссионерный и совет контролеров. Первый характеризуется небольшим составом и тем, что его члены избираются специально для работы в этом органе без права занимать другие государственные должности. Советы второго типа {только в пяти штатах) формируются из числа выборных должностных лиц тауншипов и муниципалитетов, входящих в графство.

В США используются три основные формы управления графствами. Наиболее распространенной является «комиссионная» форма, когда совет графства выполняет как законодательные, так и исполнительные функции, а в отдельных штатах— и некоторые судебные функции.

Довольно широкое распространение получила форма управления «совет — администратора. Совет графства назначает одного администратора для руководства аппаратом. За советом остаются полномочия по принятию постановлений по наиболее важным вопросам.

Еще одна модернизированная форма управления — «совет — выборный руководитель». Это должностное лицо имеет статус главы графства. Как правило, он наделяется правами налагать вето на решения совета графства, формулировать и предлагать на рассмотрение совета основные направления политики графства, выступать от имени графства с публичными заявлениями.

Тауншипы играют незначительную роль во всей системе местного самоуправления. Формально их отличие от муниципалитетов состоит в том, что их границы определяются безотносительно к концентрации населения. По существу, тауншипы — это административно-территориальные подразделения графств с ограниченными правами самоуправления. Их функции близки к функциям муниципалитетов.

Специальные округа представляют собой самую многочисленную группу органов местного управления, выполняющих какую-либо одну или несколько строго определенных функций. Они выступают как самостоятельные юридические лица, наделены правом заключать соглашения и контракты, приобретать объекты собственности и распоряжаться ими, а также обладают правом самофинансирования своей деятельности {за счет сбора налогов и пошлин, поступлений от платы за предоставляемые услуги, получения денег по финансовым обязательствам и т.д.).

Значительная часть специальных округов — школьные округа. В них создаются избираемые населением советы, которые обладают правами взимать специальный имущественный налог для финансирования строительства и содержания школ, получать и распоряжаться штатными и федеральными субсидиями на развитие образования, нанимать преподавательский состав и под общим контролем штата и графства заниматься практическими вопросами организации школьного образования.

В США существует 19 основных типов специальных округов: пожарные, водоснабжения, по охране почв, жилищного строительства, дренажные, санитарные (включая канализационные), по дорожному строительству, общественному транспорту, ирригации и охране вод, энергоснабжению, здравоохранению и др.

Инициатива создания специальных округов может принадлежать как населению конкретного района, так и администрации штатов или местных властей, но компетенция и границы округа утверждаются властями штатов. В пределах своих полномочий советы округов пользуются полной административной автономией.

Определение территориальных сфер деятельности специальных округов без жесткой привязки к границам графств и муниципалитетов позволяет решать некоторые проблемы регионального масштаба при сохранении прежней системы административно-территориального деления. Специальные округа имеют преимущества и с точки зрения оперативности и маневренности управления.

Билет №4 1. Равенство прав, свобод и обязанностей, запрет дискриминации в зарубежных странах

 

Равенство — один из главных лозунгов первых демократических революций. Эти нормы были направлены против дискриминации и сословных привилегий и являют собой основополагающий принцип института прав и свобод. Все конституции, стоящие на позициях демократического правового государства, закрепляют равенство, одновременно запрещая дискриминацию. С этого начинается изложение всех прав и свобод человека во Всеобщей декларации прав человека (ООН, 1948 г.).

    Юридическое содержание этого принципа заключается в признании равенства всех граждан перед законом и судом. Всё граждане должны быть наделены одинаковыми правами, в равной степени отвечать перед законом за совершенные правонарушения. В обществе не должно быть никаких групп или отдельных лиц, за которыми закон признает какие бы то ни было привилегии, исключительные права и льготы. Именно в таком значении принцип равенства получил широкое закрепление в конституциях и законах, судебной практике.

    Конституционное право обеспечивает только юридическое, т. е. формальное, равенство между людьми. Принцип равенства не порождает каких-либо конкретных субъективных прав и обязанностей для людей. Он представляет собой, скорее, правило, обращенное к государству, которое должно противодействовать любой дискриминации граждан со стороны своих органов. Но даже в этом своем значении принцип равенства весьма важен для определения правового статуса гражданина, его взаимоотношений с государственной властью.

    Равенству граждан противостоит дискриминация, являющаяся формой насилия над человеком. Она заключается, в попрании или ограничении его прав по признакам социальной, расовой, национальной или языковой принадлежности, пола, возраста, религии, цвета кожи, политических и иных убеждений, имущественного или иного положения. Дискриминация выступает как отрицание равенства граждан и основных принципов демократического правового государства.

    Всеобщая декларация прав человека, Международные пакты о правах человека и другие международно-правовые документы запрещают дискриминацию по всем признакам. Такой запрет содержится во всех современных конституциях, в различных законах и правовых обычаях.

    В прошлом в ряде стран дискриминация возводилась на уровень государственной политики. Тяжелое наследие дискриминации проявляется и в наше время, хотя чаще она выступает в скрытых формах.

    Расовая дискриминация. Формально-юридически она запрещена почти во всех странах. В США это было сделано больше ста лет назад. Однако на практике расовая дискриминация все же не исчезла. Ссылаясь на конституционную свободу слова, расисты проводят пропаганду расовой ненависти. Вместе с неграми на бесправие обречены мексиканцы, индейцы и представители других национальных меньшинств.

    Дискриминация женщин и молодежи. Во многих странах мира женщины упорной борьбой добились эмансипации, т. е. уравнения своих прав с мужчинами. Запрет дискриминации включен в конституции и законы ряда стран. В то же время в ряде ведущих государств такого запрета в полном объеме все еще нет. Дискриминации подвергается также молодежь. Повсеместно среди молодых людей высок процент безработных (в том числе лиц с дипломами), оплата их труда ниже обычной. Особенно, трудным является положение той молодежи которая испытывает двойную дискриминацию — не только по возрасту, но и по расовому признаку.  Дискриминация по религиозному признаку. Несмотря на международно-правовое признание свобода вероисповедания сталкивается с грубыми нарушениями в ряде стран. Дискриминация по религиозным мотивам характерна для государств, основанных на официальной религии (Израиль, государства Арабского Востока).

    Другие формы дискриминации. В некоторых многонациональных государствах распространена дискриминация национальных меньшинств. При этом национальная и религиозная формы Дискриминации наслаиваются на социальное неравенство, что усугубляет конфликты.

    Люстрация (от лот. lustratio— очищение). В современном конституционном праве так называют узаконенный запрет занимать выборные и иные ответственные государственные должности лицам, которые принимали непосредственное участие в антидемократической, репрессивной деятельности властей при прежнем тоталитарном государственном режиме. Люстрация, таким образом, выступает как форма личной политической ответственности за участие в правонарушающей деятельности государственной власти.