Глава 21. Становление общей внешней политики

429

н ее. Предпринимая какие-либо шаги в данном направлении, они действуют с повышенной осторожностью. К тому же интеграция в области внешней политики и обороны не воспринимается ими как безальтернативная. Фактор евроатлантического пространства, наличие НАТО и гарантий безопасности, предоставляемых США, вынуждают их оценивать ее выгоды и преимущества гораздо более критично, нежели в случае с региональной экономической интеграцией. Отсюда отставание с юридическим и институциональным оформлением ОВПБ и ОПБО от прогресса в области создания единого рынка, ЭВС, предпочтение, отдаваемое межправительственному, а не наднациональному инструментарию выработки, принятия и реализа ции решений.

21.1. Послевоенные планы создания политического союза

Первоначальные попытки группы западноевропейских стран форсировать создание политического и оборонительного сокна оказались безрезультатными. Предназначение союза виделось в том, чтобы противостоять потенциальной внешней угроз? своими собственными силами и одновременно полностью устранить возможность новых вооруженных конфликтов между бывшими противниками по Второй мировой войне. Союз мыслился как подготавливающий объединение входящих в него стран в дальнейшем на федеративных или конфедеративных основах.

17 марта 1948 г. в г. Брюсселе Францией, Великобританией. Бельгией, Нидерландами и Люксембургом был подписан Договор об экономическом, социальном и культурном сотрудничестве и коллективной самообороне (известный как Брюссельский пакт). 24 октября 1950 г. премьер-министр Франции Роне Плевен выступил в Национальном собрании с развернутыми предложениями о «создании в целях общей обороны европейской армии, подчиненной политическим институтам единой Европы». Реализация плана Плевена привела к подписанию п г. Париже 27 мая 1952 г. Договора об учреждении Европейского оборонительного сообщества (ЕОС). Его участниками должны были стать Франция, Германия, Италия и страны Бенилюкса. Был подготовлен и проект Европейского политического сообщества. Проект предусматривал создание двухпалатной пар-

ламентской ассамблеи, исполнительного совета, комитета министров и суда. Предполагалось, что Европейское политическое сообщество будет обладать чрезвычайно широкими полномочиями и со временем поглотит ЕОС.

I Однако Договор об учреждении ЕОС так и не вступил в силу. Отношение к нему во Франции изменилось. Национальное собрание его не ратифицировало (хотя остальные пять участников завершили необходимые национальные процедуры). Отвергло оно и проект учреждения Европейского политического сообщества. Создание же в мае 1955 г. на основе пересмотренного Брюссельского пакта Западноевропейского союза мало что спасало. Членами ЗЕС наряду с первоначальной «пятеркой» стали Италия и ФРГ. В соответствии с Парижскими соглашениями, подписанными ими 23 октября 1954 г., государства-участники объединяли свои усилия и ресурсы в решении вопросов обороны и безопасности и предоставляли друг другу военные гарантии в случае вооруженного нападения. Однако на практике ЗЕС получил весьма ограниченные полномочия. Его ресурсные возможности были минимальными. Реально встать на ноги, завоевав сколько-нибудь весомое политическое влияние, ему не удалось.

Такая же незавидная участь постигла и оба плана Фуше несколько лет спустя. Ими предусматривалось ускоренное продвижение к тесному политическому сотрудничеству, союзу государств, общей внешней и оборонной политике. Комитет, созданный для их воплощения в жизнь, с большим трудом выработал компромиссные предложения. Тем не менее, когда пришла пора принимать решения на правительственном уровне, они не были поддержаны. Не столь амбициозные, как раньше, эти предложения все равно представляли собой забегание вперед. В них шла речь, в частности, о формировании независимого секретариата, переходе к принятию решений квалифицированным большинством голосов и т. п. В 1962 г. комитет Фуше прекратил существование. Межгосударственные переговоры закончились ничем.

Лидеры западноевропейских стран не смогли форсировать формирование политического и оборонительного союза волевыми методами, поскольку объективные предпосылки для него на тот период еще не сложились. Материальной базы под союз подведено не было. Экономическая и социальная общность от-

утствовали. Многоаспектное сотрудничество только налажива-

4 30 Часть IV. Правовые основы общей внешней политики

лось. Исторически укоренившееся психологическое недоверие сохранялось. В частности, во Франции верх взяли опасения П поводу того, что Договор об учреждении ЕОС откроет путь к перевооружению ФРГ, поскольку в отличие от первоначально обсуждавшегося текста он допускал параллельное существование «европейских сил обороны» (ст. 9) и национальных вооруженных сил (ст. 10). Наконец, планы опережающего политического и оборонительного обустройства Европы игнорировали господствующую роль США в обеспечении военной безопасности западноевропейских стран. В той же части, в которой такие планы учитывали военно-политическое лидерство США (подо контрольность НАТО европейских сил обороны по ст. 18 Договора об учреждении ЕОС) и доминирование Североатланти-ческого альянса в Европе, они оказались неприемлемы для части политических элит этих же стран.

21.2. Европейское политическое сотрудничество

Неудача проектов европейских политического и оборонительного сообществ затормозила процессы политической интеграции в Европе. Очевидной стала необходимость гораздо более медленного и постепенного продвижения к поставленным целям. В итоге предпочтение было отдано прагматическому подходу. Во главе угла западноевропейской интеграции ока w-лось построение общего рынка. В Римских договорах, как и ло этого в Парижском договоре об учреждении ЕОУС 1951 г.", внешнеполитическое сотрудничество обходилось молчанием. По необходимости координация внешнеполитической деятельности, потребность в которой вскоре начала ощущаться государствами-основателями Европейских Сообществ все острее и острее, стала развиваться вне интеграционных структур, на сугубо межгосударственной основе.

Планка требований к политическому сотрудничеству была резко снижена. О планах форсирования политической интеграции уже не вспоминали. Даже мало к чему обязывающее согласование внешнеполитической активности воспринималось как достаточно неплохой результат. Новый подход к проблеме нашел отражение в так называемом Давиньонском докладе, который был подготовлен экспертной группой под председательством директора политического департамента МИД Бель-

£лава 21. Становление общей внешней политики 431

гни Зтьена Давиньона в ответ на пожелания глав государств и правительств «шестерки».

27 октября 1970 г. содержавшиеся в нем предложения получили поддержку Люксембургской встречи министров иностранных дел государств — членов Европейских Сообществ. Тем самым был дан старт осуществлению регулярного внешнеполитического сотрудничества стран-членов без распространения на него стремительно формирующегося права Сообществ и без опоры на их наднациональные механизмы и организационную структуру. Оно получило название европейского политического сотрудничества. Его целью стали улучшение взаимопонимания между государствами-членами по текущим международным проблемам, координация внешнеполитических позиций и, когда это оказывалось возможным, проведение совместной политики. Вопросы военно-политического характера в сферу ведения ЕПС включены не были. Важнейшим полигоном отработки ЕПС на протяжении многих лет оставался хельсинкский процесс. Западноевропейские страны тесно взаимодействовали при создании Совещания по безопасности и сотрудничеству в hnpone и затем в его рамках. Заседаниям всех рабочих органов СБСЕ предшествовали координационные встречи неформальной группы представителей государств — членов Европейских Сообществ.

С преобразованием время от времени созывавшихся встреч глав государств или правительств стран Сообществ в действующий на регулярной основе Европейский совет в 1974 г. ЕПС приобрело новое качество. Его значение к тому времени существенно возросло также в связи с вступлением в Сообщества с I января 1973 г. Великобритании, Дании и Ирландии. [ Европейский совет взял на себя ключевую роль в определении общих ориентиров внешней политики Европейских Сообществ и государств-членов. Он придал ЕПС публичный характер. К. тому же сменяющие друг друга в порядке ротации председатели ЕПС выступали теперь от имени Сообществ с официальными заявлениями по злободневным вопросам миро-ной политики.

j Возникла относительно стройная многоступенчатая вертикаль органов ЕПС. Сессии Европейского совета и отправляемое государствами-членами председательство стали верхним этажом ЕПС. Текущее руководство ЕПС осуществлялось регу-

432 Часть IV. Правовые основы общей внешней политики