Абрамян а. С. Концепция оон «Ответственность по защите» и внешняя политика Российской Федерации

Московский Государственный Университет им. Ломоносова

Некоторые исследователи уже сегодня называют концепцию «Ответственности по защите», изменившей привычное понимание государственного суверенитета, важнейшей вехой в развитии международного права со времён Вестфальского мира. О связанных с этим обстоятельством вызовах для внешней политики Российской Федерации – в этой статье.

«Если гуманитарная интервенция действительно неприемлемый удар по суверенитету, то как нам следует реагировать на такую ситуацию, как в Руанде или в Сребренице,— как реагировать на грубые и систематические нарушения прав человека, которые противоречат всем заповедям человеческого бытия?» Именно с этого вопроса, заданного через доклад «Мы, народы: роль Организации Объединённых Наций в XXI веке» Кофи Аннаном мировому сообществу¹, началась история концепции, явившей собой попытку устранить фундаментальное противоречие между принципом абсолютной ценности прав и свобод человека и вытекающей из него необходимостью обеспечить его соблюдение во всём мире и сохраняющейся даже в наш век победной поступи глобализации непререкаемостью национального суверенитета – концепция «Обязанность защищать», или «Ответственность по защите» (англ. «Responsibility to Protect»).²

Старт непосредственной разработке этой концепции был дан в 2000 году, когда, вскоре после уже упомянутого доклада Генерального секретаря, по инициативе канадского правительства была учреждена Международная комиссия по вопросам вмешательства и государственного суверенитета. Согласно подготовленному через год в качестве итога её работы докладу, в условиях современной реальности больше нельзя говорить о суверенитете как о власти: отныне суверенитет предполагает ответственность государств, причём ответственность как перед своими гражданами, предполагающую защиту их безопасности и жизни и содействие их благополучию, так и перед мировым сообществом, требующим от государств неукоснительного соблюдения международных норм о правах человека.³ И если государство очевидно не может, не желает или не способно эту ответственность реализовывать, или же само является источником опасности для своих граждан, эта ноша естественным образом передаётся более широкому сообществу государств, которые, действуя в рамках возложенных обязательств, должны попытаться всеми дипломатическими, экономическими и иными несиловыми мерами постараться предотвратить потенциальные массовые нарушения прав человека. Однако в случае, если все несиловые способы исчерпаны и не возымели желаемого результата, международное сообщество должно быть готово приступить к более решительным действиям, в том числе и силового характера.

Осуществление военного вмешательства является крайне ответственным шагом со стороны международного сообщества и исключительной мерой, которая должна, чтобы быть приведённой в исполнение, соответствовать ряду выработанных Комиссией критериев:

- во-первых, оправданием военного вмешательства может служить лишь нанесение большого и непоправимого вреда людям или его неизбежная вероятность в виде крупномасштабных человеческих жертв, этнических чисток, насильственного выдворения людей с мест проживания, причём как в результате преступных действий правительства, так и в случае его халатного бездействия и паралича властных функций;

- во-вторых, силовое вмешательство должно иметь своей главной целью прекращение или предотвращение страдания людей, осознаваться как последнее средство, соответствовать минимально необходимому для защиты жизни людей масштабу и иметь разумные шансы на успех в выполнении своей цели;

- в-третьих, санкционирование военного вмешательства является исключительной прерогативой Совета Безопасности ООН, что, однако, в то же самое время требует от Совбеза оперативной реакции на любую ситуацию, возмущающую совесть человечества и требующую незамедлительных действий, которые, в случае промедления, рискуют быть осуществлёнными международными силами без его санкции;

- в-четвёртых, военная операция должна иметь: ясные цели (в числе которых не может присутствовать нанесение поражения государству), недвусмысленный мандат, все необходимые ресурсы, единое и согласованное в действиях командование и происходить согласно чётким и отражающим принцип соразмерности и соблюдения норм международного гуманитарного права правилам.⁴

В дальнейшем выработанная Международной комиссией концепция после внесённых Группой высокого уровня об угрозах, вызовах и переменах, учреждённой Кофи Аннаном, уточнений, нашла своё воплощение в Итоговом документе Всемирного Саммита ООН, проходившего 14–16 сентября 2005 года в Нью-Йорке, конкретно в виде его 138 и 139 статей, первая из которых вновь напоминает всем странам мира о том, что «каждое государство обязано защищать свое население от геноцида, военных преступлений, этнических чисток и преступлений против человечности», а вторая подтверждает обязанность международного сообщества через решения Совета Безопасности и при сотрудничестве с соответствующими региональными организациями, содействовать этим усилиям по защите, а в случае, если несиловые методы воздействия на ситуацию окажутся неэффективными, дать силовой ответ.⁵ Впоследствии основные принципы реализации «Ответственности по защите», выработанные в ходе Всемирного Саммита, были подтверждены принятой 28 апреля 2006 года резолюцией №1674 Совета Безопасности, в которой был выработан общий подход к предотвращению военных ситуаций и преодолению последствий вооружённых конфликтов, и фактически новая концепция де-факто оформилась как новая норма международного права.⁶

В России до определённого времени эта концепция не была широко известна, несмотря на тот факт, что в деятельности Международной комиссии по вопросам вмешательства и государственного суверенитета, уже упомянутой ранее, участвовал и представитель нашей страны, тогдашний Заместитель председателя Государственной думы Российской Федерации Владимир Петрович Лукин. И даже до сих пор всё ещё можно говорить о том, что вопрос об эволюции понимания соотношения государственного суверенитета и права международного сообщества на вмешательство в доктринальных документах ООН всё ещё ждёт своего российского исследователя. Однако за те несколько лет, что «Ответственность по защите» функционирует в качестве новой нормы международного права, практика её применения узнала такие резонансные международные прецеденты, что в последнее время этот вопрос всерьёз обратил на себя внимание нашего руководства.

Так, именно неспособностью действующих на тот момент властей Ливии защитить население своего государства от насилия и массовых нарушений прав человека руководствовался Совет Безопасности, уполномочив «государства-члены, которые уведомили Генерального секретаря, действуя самостоятельно или через региональные организации» применить «все необходимые меры» для установления бесполётной зоны над страной и фактически санкционировав проведение, пожалуй, самой спорной операции гуманитарного характера со времён Югославии.⁷

Более того, разговоры об «Ответственности по защите» регулярно возникали при обсуждении сирийского вопроса, причём как из уст западных дипломатов, чьи проекты резолюций говорили о необходимости срочного вмешательства в связи с неспособностью режима Асада защитить своих граждан (особенно в связи с химическими атаками в Гуте, ответственность за которые Соединёнными Штатами и их союзниками возлагалась по большей части на правительственные силы), так и от официальных лиц самой Организации Объединённых Наций, в числе которых Верховный комиссар ООН по правам человека Нави Пиллэй, которая рекомендовала рассмотреть ситуацию в Сирии в Международном уголовном суде и призвала Совет Безопасности взять ответственность по защите сирийского населения на себя, и Специальный советник Генерального секретаря по предупреждению геноцида Адам Диенг, в декабре 2012 года заявивший, что правительство Сирии явно не способно защитить собственное население.⁸

Тем не менее, ливийский прецедент, в ходе которого операция, согласованная в духе концепции, имеющей своей единственной законной целью прекращение страдания мирных граждан, де-факто обернулась поддержанной западной коалицией сменой действующего в стране режима, ни коим образом не стабилизировавшей ситуацию в стране, наложил неизгладимый отпечаток на восприятие руководством и дипломатическим корпусом нашей страны последующих инициатив, так или иначе ищущих своё оправдание в «Ответственности по защите», так что все западные проекты резолюции по сирийскому вопросу были Россией и Китаем заветированы.

18 июня 2012 года, в связи с тем, что «в последнее время вопрос о допустимости силового вмешательства извне во внутригосударственные конфликты становится одной из приоритетных тем международной повестки дня», посольство РФ в Норвегии выпустило пресс-релиз, посвящённый позиции нашей страны по «Ответственности по защите». Если кратко изложить его содержание, то, при общей поддержке самой идеи о совместной ответственности международного сообщества по защите мирного населения любого государства планеты от нарушения его базовых и фундаментальных прав, в том числе, если это необходимо, с применением силы, тем не менее, в общем и целом, Российская Федерация не считает сложившуюся правоприменительную практику «Ответственности по защите» в её ливийской модификации приемлемой и оставляет за собой право использовать вето в случаях рассмотрения аналогичных резолюций. В связи с этим был высказан ряд принципиальных положений, раскрывающих позицию Российской Федерации по данному вопросу и указывающих на ключевые, на взгляд российских дипломатов, обстоятельства, которые должны учитываться при дальнейшей работе над совершенствованием международного права в этой области.

Во-первых, в данном пресс-релизе подчёркивается, что только Совет Безопасности имеет право на выдачу мандата на подобные силовые акции; какие-либо односторонние действия стран либо региональных организаций и коалиций в этом направлении недопустимы. В связи с этим российской дипломатией осуждается практика создания консультационных клубов вроде группы «Друзей Сирии», фактически подменяющих собой работу ООН.

Во-вторых, использование гуманитарной риторики для поддержки одной из сторон разворачивающейся гражданской войны и дальнейшей смены действующего режима при поддержке международной коалиции признаётся нашей стороной абсолютно недопустимым. Деятельность международного сообщества должна носить исключительно характер миротворчества, посредничества и склонения к компромиссу и консенсусу враждующих сторон.

В-третьих, международное сообщество должно помнить, что оно ответственно не только за реагирование на кризисную ситуацию, но и за послекризисное восстановление экономики страны и возвращение жизни её граждан в мирное русло, чего в случае до сих пор раздираемой гражданской войной Ливии не наблюдается.⁹

Определённую перспективу стать приемлемым для нашей страны консенсусным вариантом развития «Ответственности по защите» в этом смысле имела концепция, озвученная президентом Бразилии Дилмой Руссефф на сессии Генеральной Ассамблеи ООН в сентябре 2011 года и призванная дополнить «Ответственность по защите» рядом особо обговорённых положений касательно непосредственной реализации самой гуманитарной интервенции. Бразильский проект получил название «Ответственность во время защиты» (англ. «Responsibility while Protecting»).

Главная идея бразильских дипломатов состоит в том, что международное сообщество должно сосредоточить свои усилия не только на пресечении кризисных ситуаций, могущих повлечь за собой массовые жертвы среди мирного населения, но и на недопущении жертв и нанесения материального ущерба стране, в которую международной коалицией совершается интервенция. Предложенная Бразилией концепция предполагала особый упор на мониторинговой деятельности по оценке соответствия действий созданной для вмешательства коалиции границам выданному ей мандату.¹⁰

Подобная трактовка ответственности международного сообщества по защите могла бы устранить главное опасение Российской Федерации и её международных партнёров – риск выхода действий «интервентов» за рамки своих полномочий, как это, согласно неоднократным заявлениям наших дипломатов, произошло в Ливии. Тем не менее, несмотря на полную поддержку со стороны стран БРИКС, бразильская дипломатия активных усилий по продвижению выдвинутой концепции в последнее время не предпринимает и фактически свернула свою деятельность в этом направлении. Так что позиция РФ по тематике «Ответственности по защите» в виду отсутствия каких-либо новых альтернативных консенсусных трактовок и на фоне усугубляющегося кризиса доверия между российскими и западными внешнеполитическими ведомствами остаётся прежней.

Холодное отношение официального МИД РФ к развитию международного права в заданном «Ответственностью по защите» направлении и непримиримая позиция российских дипломатов по предлагаемым в духе этой концепции проектам решения сирийского вопроса вызывает в ООН. Более того, по словам Генерального секретаря Пан Ги Муна, неспособность международного сообщества сойтись в единой трактовке происходящей в Сирии катастрофы и защитить сирийский народ де-факто подорвала авторитет Организации Объединённых Наций как органа, призванного разрешать подобного рода ситуации.¹¹

Интересную трактовку отношения Российской Федерации к концепции «Ответственности по защите» дали Гарет Эванс и Майкл Игнатьефф, участники уже упомянутой нами ранее Международной комиссии по вопросам вмешательства и государственного суверенитета и одни из авторов первоначального варианта концепции. И Эванс, и Игнатьефф, каждый в свою очередь и независимо друг от друга, обращают внимание на одну интересную закономерность: относясь к концепции «Ответственности по защите» и вообще философии гуманитарной интервенции предельно критически, российское государство само не чурается ни подобной риторики, ни действий в этом ключе. Так, Эванс подчёркивает, что именно обязанностью защищать население региона от геноцида было оправдано российское вмешательство в Южной Осетии,¹² а Игнатьефф отмечает, что рассуждения о превентивных мерах с целью недопущения массовых нарушений прав человека в логике «Обязанности защищать» всё чаще и чаще звучат в апологии позиции Российской Федерации по крымскому и восточно-украинскому вопросам.¹³ Исходя из этого делается вывод, что Российская Федерация трансформирует свою внешнюю политику в контексте её отношения к «Ответственности по защите», переходя от полного неприятия к перетолкованию в своих интересах, и подобная трактовка российского подхода к этой концепции в последнее время приобретает на Западе всё больше сторонников.¹⁴¹⁵¹⁶

Как бы то ни было, бесспорно одно: концепция «Ответственности по защите», уже сейчас некоторыми исследователями признающаяся едва ли не самой значительной вехой в развитии международного права со времён Вестфальского мира¹⁷ и уже успевшая разделить мировое сообщество по вопросу практики её применения, всё ещё достаточно молодая, и с большой долей вероятности она продолжит дебатироваться и претерпит в будущем определённые изменения. Так что для отечественных исследователей мировой политики и международных отношений, равно как и для российских дипломатов, крайне важно сохранять руку на пульсе последних тенденций в этом вопросе, чтобы иметь возможность давать адекватные логике стремительно меняющегося мира оценки действительности. Тем более, что, к сожалению, логика эта предполагает, что поводов вспоминать о проблеме гуманитарных интервенций у человечества меньше не станет.