III.6.3. Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации

Законодательные органы государственной власти субъектов Федерации в отличие от органов исполнительной власти не составляют единую систему с федеральным парламентом.

Их организация и деятельность должны отвечать одному требованию - принимаемые законы не могут противоречить федеральному законодательству.

Процесс формирования законодательных собраний в различных регионах имел свои особенности. В субъектах Федерации, имеющих статус республик, он пришел на самое начало 1990-х годов и совпал с их «парадом суверенитетов», становлением в качестве самостоятельных законодательной и исполнительной ветвей власти. Иная ситуация характерна для субъектов Федерации «не республик». Они не имели прежде самостоятельных органов власти, и инициативу в их формировании взял на себя федеральный центр.

Начало было положено указом Президента Российской Федерации от 9 октября 1993 г. «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации».

В краях, областях, автономной области, автономных округах, городах федерального значения на постоянной основе предусматривалось создание выборных органов (собраний, думы и т. п.) в составе 15-50 депутатов. Их компетенция - принятие нормативно-правовых актов, бюджета и отчета о его исполнении, осуществление контрольных функций. Разработкой предложений по их организации занялась специальная комиссия, созданная Президентом России.

Другим документом, положенным в основу реформы представительных органов, стал Указ Президента Российской Федерации от 22 октября 1993 г. «Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации» (Указ Президента Российской Федерации №1723 от 22 октября 1993 г. «Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации» / / САПП РФ. 1993. № 43. Ст. 4089. ).

Отдельные аспекты организации региональной власти были сформулированы по аналогии с федеральным центром. Республик этот указ прямо не касался, но им рекомендовалось провести реформу своих представительных органов с учетом его положений.

Выборы в законодательные собрания были назначены на декабрь 1993 - март 1994 г. Основные положения их проведения утверждены указом президента от 27 октября 1993 г. На его основании субъектами Федерации разрабатывались собственные акты. Чаще всего они принимались главами администрации и носили временный характер.

Первые избирательные кампании прошли уже в октябре- декабре 1993 г. в отсутствие каких-либо разъяснений со стороны федерального центра. В Москве они состоялись одновременно с всенародным голосованием по проекту Конституции Российской Федерации - 12 декабря.

При их проведении обнаружились некоторые отступления от основных положений, утвержденных президентским указом, и прямое нарушение избирательных прав граждан. Все было в новинку.

Каждый регион старался внести свои критерии в избирательную систему. В некоторых из них вводились повышенные возрастные цензы и цензы оседлости, не предусмотренные федеральным законодательством.

В частности, права избирать депутатов Санкт- Петербургского городского собрания лишались граждане, поселившиеся в Санкт- Петербурге на период учебы, прохождения срочной военной службы, а права быть избранными - проживающие на территории города менее пяти лет.

Вторая волна выборов пришлась на весну 1994 г. В это время они состоялись в 56 регионах. К маю 1995 г. они уже были проведены в 84 субъектах Российской Федерации. Дольше всех без парламента оставалась Ульяновская область, где из-за оспаривания судом нарезки избирательных округов выборы, назначенные на март 1994 г., отменили. Они состоялись только в декабре 1995 г.

Сразу же стало заметно все многообразие форм органов представительной власти, их количественного состава. Как правило, общее число депутатов колебалось от 20 до 45. Самыми малочисленными были областные думы Вологодской, Костромской и Челябинской областей (по 15 человек), а в парламент Корякского автономного округа входили всего 8 депутатов. Такой состав законодательных собраний субъектов Федерации с весьма обширной территорией создал проблемы представительства населения: многие административно-территориальные единицы оказались вообще не представлены депутатами. Численность депутатов, работающих в региональных парламентах на штатной оплачиваемой основе, не могла превышать 2/5 общего их числа.

Полномочия большинства представительных органов, избранных на основании президентских указов осени 1993 г., истекали в 1995-1996 гг. Однако к этому времени так и не разработали закон, регламентирующий общие принципы организации власти в субъектах Федерации, оставляло желать лучшего и избирательное законодательство. Учитывая это, Президент России предложил провести новые выборы в июне 1999 г.

Определенную роль в продлении полномочий законодательных собраний сыграла начавшаяся в регионах кампания по выборам губернаторов. На основании президентского указа выборы были отложены в 27 субъектах Федерации, еще 43 приняли собственные акты об их переносе. Таким образом, нарушался первоначально установленный указом президента от 22 октября 1993 г. двухлетний срок полномочий региональных парламентов.

Конституционному Суду Российской Федерации по данному поводу пришлось дать разъяснения. В своем постановлении от 30 апреля 1997 г. он отметил, что российская Конституция не закрепляет ни определенной избирательной системы, ни конкретных избирательных процедур выборов в субъектах Федерации. Эти вопросы регламентируются их конституциями и уставами, в которых также обозначены сроки полномочий выборных органов. Принятый 19 сентября 1997 г. новый Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» обозначил возможность пятилетнего срока полномочий выборных органов власти.

Состоявшиеся в 1995-1997 гг. выборы сохранили прежний подход к формированию депутатского корпуса. Тем не менее в большинстве случаев использовалась мажоритарная система. На ее основании были сформированы законодательные собрания в 67 регионах. Смешанная система имела место лишь в Красноярском крае, Калининградской области и еще некоторых субъектах Федерации.

Отсутствие на федеральном уровне закона, регламентирующего общие принципы организации органов государственной власти субъектов Федерации, и декларированная Конституцией России возможность самостоятельно устанавливать систему органов власти активизировали региональное нормотворчество. Правовой вакуум стал заполняться достаточно интенсивно.

Основные положения организации власти закреплялись в конституциях и уставах, а более детальная их регламентация - в законах субъектов Федерации.

Значительное число регионов пошло по пути издания самостоятельных актов о законодательных органах, в частности в Республике Башкортостан - «О Государственном Собрании»; в Нижегородской области - «Об основных принципах организации Законодательного Собрания Нижегородской области»; в Псковской области - «О Псковском областном Собрании депутатов» и т.д.

Встречается и иной подход. Так, в Москве закона о столичном парламенте нет. Общие принципы его организации и деятельности закреплены в Уставе города Москвы, более детально - в Регламенте Московской городской Думы.

Таким образом, Федеральный закон от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» был принят тогда, когда в регионах уже сформировалась система и правовая база органов власти. Он не мог не учитывать уже сложившуюся практику их функционирования.

Решение многих организационных вопросов оставлено субъектам Федерации. Ими самостоятельно определяются наименование парламента, его структура и численность, количество депутатов, работающих на постоянной основе, модель избирательной системы, условия правомочности заседаний и срок полномочий, который, однако, не может превышать более пяти лет. ,

На федеральном уровне регламентируются компетенция региональных парламентов, порядок осуществления ими полномочий и взаимодействия с органами исполнительной власти субъекта Федерации.

В начале 2000-х годов республики отказались от имевших ранее место различных подходов к определению их статуса, приведя его в соответствие с федеральным законодательством. В действующем законодательстве они рассматриваются как законодательные и представительные органы власти. Исторические особенности и национальные традиции обусловили разные названия республиканских парламентов. Так, в республике Адыгея это Государственный Совет - Хасэ; в Башкортостане - Государственное Собрание - Курултай; в Бурятии- Народный Хурал; в Дагестане - Народное Собрание; в Карелии - Законодательное Собрание; в Тыве - Верховный Хурал (Парламент); в Хакасии - Верховный Совет и т. п.

Отличаются названия законодательных органов в краях, областях, городах федерального значения, автономной области и автономных округах: Московская городская Дума - в столице, Законодательное Собрание - в Краснодарском крае, Представительное Собрание - в Астраханской области, Государственная Дума - в Ставропольском крае и др.

Большинство законодательных собраний однопалатные. Двухпалатная структура характерна лишь для нескольких республик: из двух палат состоит Государственный Совет - Хасэ Республики Адыгея (Совет республики и Совет представителей), Великий Хурал Республики Тыва (Палата представителей и Законодательная палата). В 2001-2002 гг. ряд республик отказались от двухпалатной структуры своих парламентов, внеся соответствующие изменения в конституции, например Республики Карелия и Саха (Якутии). Среди «не республик» двухпалатную структуру имеет только Законодательное Собрание Свердловской области, состоящее из областной Думы и Палаты представителей.

Быть избранным в парламент может гражданин, достигший 21 года. В республиках иногда встречаются требования к сроку проживания кандидатов в конкретном субъекте Федерации. Численный состав депутатских мандатов колеблется от немногим более десяти - в Таймырском (Долгано-Ненецком) автономном округе до ста с лишним человек - в Татарстане, Башкортостане, Тыве. Московская городская Дума насчитывает 35 депутатов. В региональных парламентах практикуется работа и на непостоянной основе. Депутаты, осуществляющие полномочия постоянно, не могут заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой.

К 2000 г. большинство регионов перешло на мажоритарную избирательную систему.

Вскоре, однако, наметилась обратная тенденция, причем инициированная центром. С началом укрепления вертикали власти был взят курс на «партизацию» региональных законодательных собраний.

Федеральный закон от 24 июля 2002 г. устанавливал, что не менее 50% депутатов (в двухпалатном парламенте 50% каждой палаты) должны избираться по единому избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за списки кандидатов в депутаты, выдвинутые избирательными объединениями или блоками.

В 2003-2005 гг. выборы депутатов по смешанной системе прошли уже в 33 регионах. В них приняли участие 35 из 40 зарегистрированных в стране партий и было образовано 29 избирательных объединений. Вместе с тем председатель Центризбиркома заявил, что «переход на исключительную пропорциональную систему выборов в регионах» - процесс сложный и он «должен созреть».

Срок полномочий большинства законодательных органов от четырех до пяти лет. Не исключение и Московская городская Дума: она выбирается на четыре года.

Федеральное законодательство предусматривает три основания для досрочного прекращения полномочий региональных парламентов:

-принятие решения о самороспуске;

-вступление в силу решения верховного суда республики, суда края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа о неправомочности данного состава депутатов законодательного органа, в том числе в связи со сложением полномочии;

-роспуск высшим должностным лицом субъекта Федерации.

Причем в последнем случае руководитель региона выступает в качестве гаранта Конституции России, федеральных законов (по предметам совместного ведения) и регионального законодательства. Такое право он может использовать, если законодательный орган не устранит обнаружившиеся нарушения законодательства в течение шести месяцев после вступления в силу судебного решения, которое им было инициировано.

Федеральный закон от 29 июля 2000 г. усилил ответственность органов государственной власти субъектов Федерации, в том числе и законодательных, за нарушение Конституции и федерального законодательства. Правом их роспуска был наделен Президент Российской Федерации.

Сама же процедура похожа на роспуск регионального парламента высшим должностным лицом субъекта Федерации: необходимо судебное подтверждение нарушения законодательства, отводится шестимесячный срок на самостоятельное устранение допущенных противоречий. Игнорирование судебного решения влечет за собой официальное предупреждение президента о возможности роспуска законодательного органа. Сам же роспуск регионального парламента возможен только на основании федерального закона.

Очередное изменение федерального законодательства об организации власти в субъектах Российской Федерации, предпринятое 11 декабря 2004 г., упростило эту процедуру. Президент получил право распустить законодательный орган своим указом, без участия Парламента России. Оформленный таким образом институт федерального вмешательства не является российским изобретением, он известен и в других странах. Однако в России прецедента его использования еще не было.

После изменения порядка назначения глав субъектов Федерации появились дополнительные основания для роспуска региональных парламентов. Такое решение может быть принято Президентом России в случае двукратного отклонения предложенной им на этот пост кандидатуры, если не удалось прийти к консенсусу с депутатами законодательного собрания, или автоматически - после трехкратного отклонения кандидатуры.

Полномочия законодательного органа регламентируются федеральным законом об общих принципах организации органов власти в субъектах Федерации, в соответствии с которым он: -принимает конституцию (устав) субъекта-Федерации и поправки к ней, если иное не установлено в ней самой; -осуществляет законодательное регулирование по предметам своего ведения и предметам совместного ведения с Российской Федерацией в пределах собственных полномочий.

Законодательные органы наделены правом осуществлять и иные полномочия, установленные российской Конституцией и федеральными законами, собственными конституцией (уставом) и законами. При этом следует отметить, что региональные парламенты порой обладают большими властными функциями, чем федеральный, к полномочиям которого, в частности, не относится принятие Конституции.

Право законодательной инициативы в субъектах Федерации предоставлено большему количеству субъектов, чем на федеральном уровне.

Оно принадлежит депутатам, высшему должностному лицу (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти), представительным органам местного самоуправления, самим гражданам, проживающим на территории данного субъекта Федерации. В частности, им наделены группа не менее 1000 человек в Республике Тыва, граждане, собравшие не менее 5 тыс. подписей жителей, обладающих избирательным правом, в Костромской области и др. Кроме того, конституциями и уставами субъектов Федерации такое право может быть предоставлено и иным органам, общественным объединениям.

В Москве оно также принадлежит представителю Московской городской Думы в Совете Федерации, прокурору города, председателям Московского городского суда и Арбитражного суда города Москвы. В большинстве регионов им обладают избирательные комиссии (Кабардино- Балкарская Республика, Республика Башкортостан, Новгородская область и др.), в некоторых - профсоюзные организации (Республика Алтай, Мордовия и др.), уполномоченные по правам человека (Татарстан, Московская область и т. д.).

Автономным округам в составе краев и областей предоставлено право законодательной инициативы в краевых, областных парламентах, что свидетельствует об особых отношениях между субъектами.

По аналогии с федеральным центром законопроекты, внесенные главой субъекта Федерации, рассматриваются в первоочередном порядке. Нормы, касающиеся согласования законопроектов о введении или об отмене налогов, освобождении от их уплаты, изменении финансовых обязательств и предусматривающие расходы, покрываемые за счет средств регионального бюджета, в настоящее время фактически повторяют требования президентского указа от 22 октября 1993 г.

В отличие от федерального парламента некоторые законодательные органы субъектов Федерации наделены правом толкования собственных конституций (уставов) - Государственное Собрание Республики Мордовия, Государственное Собрание - Эл Курултай Республики Алтай, Костромская областная Дума и др. В отношении законов это право также есть у парламента Кабардино- Балкарской Республики, Государственного Совета Республики Татарстан, Государственного Собрания Республики Башкортостан, Московской областной Думы и др.

Контрольные полномочия заключаются в выражении доверия или недоверия высшему должностному лицу, рассмотрении отчета о выполнении бюджета и др.

К компетенции законодательных органов относится большинство вопросов государственного строительства в регионе: -изменение административно-территориального устройства, заключение соглашения об изменении границ с другими субъектами Федерации;

-назначение и проведение региональных референдумов, выборов в органы местного самоуправления, а до недавнего времени еще и главы субъекта Федерации. Парламент утверждает «общую схему управления» регионом. С началом административной реформы это понятие стало заменяться понятием «система исполнительных органов государственной власти», что нашло отражение в региональных конституциях и уставах.

В числе кадровых вопросов, присущих региональным парламентам в настоящее время, - назначение представителей общественности в региональные квалификационные коллегии судей, некоторых членов избирательных комиссий, уполномоченного по правам человека, если эта должность предусмотрена в регионе, согласование кандидатур на должности республиканских прокуроров и др.

После изменения в 2004 г. порядка наделения полномочиями высшего должностного лица - дача согласия на назначение высшего должностного лица субъекта Федерации. В региональных конституциях и уставах также предусматриваются и иные должности, в назначении на которые участвуют законодательные органы. В Республике Алтай, например, с Государственным Собранием согласовывают кандидатуры главных редакторов республиканских газет.

Среди вопросов, решаемых законодательными собраниями, - утверждение программ социально-экономического развития региона. Они устанавливают порядок образования и деятельности внебюджетных и валютных фондов, утверждают отчеты о расходовании средств этих фондов, а также порядок управления и распоряжения собственностью субъекта Федерации. Другим значимым в жизни любого региона вопросом является утверждение бюджета. Только законодательные органы могут устанавливать региональные налоги и сборы.

Законодательные органы субъектов Федерации реализуют значительный объем полномочий по организации собственной деятельности: избирают председателя, подтверждают полномочия депутатов, распределяют суммы расходов представительного органа на проведение его заседаний и т. д. Они самостоятельно решают все вопросы организационного, правового, информационного, материально-технического и финансового обеспечения своей деятельности.

Расходы на их содержание предусматриваются отдельной строкой в бюджете субъекта Федерации.

Структура региональных парламентов практически не отличается от структуры палат федерального парламента: председатель и его заместители, подразделения, занимающиеся предварительным рассмотрением вопросов (например, комиссии), аппарат. Имеющиеся отличия продиктованы чаще всего количественным составом депутатского корпуса.

В некоторых законодательных собраниях по аналогии с федеральным создаются советы (президиумы), на которые возлагается решение оперативных вопросов: подготовка заседаний, координация деятельности комитетов и комиссий и др. Так, совет образован при Государственном Собрании Республики Мордовия, президиум - при Государственном Собрании Республики Алтай и т. д.

Повседневная работа, связанная с законотворческой деятельностью, в основном сосредоточена в комитетах, которые работают как постоянные органы, и комиссиях, чьи полномочия ограничены либо сроком, либо конкретным вопросом.

Однако возможны и другие организационные формы. В Московской городской Думе создаются комиссии, функционирующие весь срок полномочий депутатов определенного созыва, и рабочие группы, занимающиеся подготовкой законопроектов к рассмотрению на заседаниях Думы.

Заметна тенденция к увеличению количества этих структурных подразделений. Так, столичный парламент первого созыва (1994-1997 гг.) насчитывал всего 8 комиссий, второго (1997-2001 г.г.) - уже 12, а третьего (2001-2005 гг.) - все 20, в том числе 10 проблемных (по экономической политике, предпринимательству, жилищной политике и т. д.) И столько же специальных (по регламенту, этике и т. д.).

В законодательных органах субъектов Федерации, как и на федеральном уровне, могут создаваться депутатские объединения в виде депутатских групп или фракций. Так, в Московской городской Думе четвертого созыва были образованы три фракции: «Единая Россия», КПРФ и «Яблоко - объединенные демократы», сейчас две: «Единая Россия», КПРФ.

В последнее время в силу изменений в избирательном законодательстве фракционность приобретает новое значение и актуальность.

Организационной формой осуществления контрольных полномочий парламентов является создание в их структуре специальных подразделений, в какой-то мере аналогичных Счетной палате Российской Федерации. При Московской городской Думе, например, еще в 1994 г. в качестве постоянно действующего государственного органа финансового контроля была образована Контрольно-счетная палата города Москвы. Подобные палаты существуют и при других региональных парламентах.

Основной документ, на основании которого реализуется работа всех звеньев, - регламент.

Кроме того, принимаются положения об отдельных структурных подразделениях, в частности об аппарате, который непосредственно осуществляет организационное, правовое, информационное обеспечение деятельности региональных парламентов. Количественный состав и структура аппаратов отличаются и во многом зависят от объема работы и имеющихся в распоряжении парламентов средств. Их структурными подразделениями являются управления и отделы, в том числе документационного обеспечения, кадров и государственной службы, по связям с общественностью и средствам массовой информации и т. д.

В аппарате столичного парламента работают 324 человека, из них 105 прикомандированы непосредственно к депутатам Думы. Таким образом, деятельность каждого избранника обеспечивается тремя собственными сотрудниками и еще 219 работниками аппарата. По мнению его руководителя, «депутаты, как известно, избираются раз в четыре года. Они приходят и уходят. В этом суть парламентаризма. Однако регулярное переизбрание депутатского корпуса не должно сказываться на качестве работы законодательного органа». Именно аппарат, работающий на постоянной основе, позволяет обеспечить преемственность парламентской деятельности.

Как и на федеральном уровне, период конфронтации региональных парламентов с главами субъектов Федерации постепенно уходит в прошлое. Состав депутатов становится более стабильным. Это позволяет говорить, с одной стороны, об их профессионализме, а с другой - об определенной консервации политических сил в регионах.