III.6.2. Принципы и механизм разграничения полномочий между центром и субъектами Российской Федерации

Разграничение полномочий между Федерацией и ее субъектами еще одна проблема любого федеративного государства.

Традиционно выделяют три сферы компетенции:

- исключительную Федерации;

- совместную;

- исключительную субъектов Федерации.

Теории и практике государствоведения известны несколько способов их правового закрепления:

-обозначение только исключительной компетенции федерального центра, все остальные вопросы «по умолчанию» относятся к компетенции субъектов Федерации;

-установление двух исключительных сфер: предметов ведения Федерации и предметов ведения ее субъектов;

-закрепление всех трех видов компетенции;

-указание исключительной сферы ведения Федерации и совместного ведения;

-закрепление только исключительной компетенции субъектов Федерации.

Современная Россия в процессе развития федеративных отношений уже апробировала один из них. Он нашел отражение в Федеративном договоре 31 марта 1992 г., в котором указывались две сферы компетенции. В Конституции Российской Федерации закреплены только предметы исключительного ведения федерального центра и совместного ведения с субъектами Федерации, их перечни являются закрытыми, т. е. не допускается включение в них иных вопросов.

К компетенции субъектов Федерации отнесены вопросы, не входящие в эти перечни.

В исключительном ведении Российской Федерации находится, в частности, все, что связано с целостностью и суверенитетом государства: принятие и изменение Конституции и федеральных законов и контроль за их соблюдением; федеративное устройство и территория Российской Федерации; внешняя политика и внешнеэкономические отношения.

В ведении федерального центра и те сферы, которые требуют единого подхода в рамках всего государства: регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, национальных меньшинств; установление правовых основ единого рынка, финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия; федеральный бюджет; федеральные энергетические системы, ядерная энергетика; судоустройство и судопроизводство, метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система.

Отдельную группу предметов ведения составляет организация власти на федеральном уровне: установление системы федеральных органов государственной власти, федеральная государственная служба, а также управление федеральной собственностью.

За Российской Федерацией закреплено исключительное право формировать основы федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития.

По предметам исключительного ведения законы и иные нормативные акты принимаются только федеральным центром, регионы в регламентации этих вопросов не участвуют.

Предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов включают экономическую и социально-культурную сферы, а также обеспечение единого правового пространства, безопасности и правопорядка и разграничение государственной собственности. В совместном ведении находится и регулирование некоторых правоотношений: трудовых, земельных, административных и др.

В правовом регулировании перечисленных вопросов федеральный центр и субъекты Федерации участвуют совместно, т. е. акты могут приниматься федеральными и региональными органами власти. Однако при этом сохраняется приоритет федерального законодательства: принятый ранее закон субъекта Федерации должен быть приведен в соответствие с федеральным, а изданный позже - не противоречить ему.

Правовая регламентация по предметам совместного ведения может заключаться как в конкретизации основ, принятых федеральным центром, так и в издании законодательных актов, обеспечивающих реализацию сформулированных на федеральном уровне положений.

Так, в развитие Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» субъекты Федерации принимают свои законы об организации местного самоуправления в конкретном регионе, поскольку местное самоуправление относится к предметам совместного ведения. В другом случае федеральный центр, например, устанавливает основы социального обеспечения, а регионы за счет своих средств предусматривают различные дополнительные меры социальной защиты: надбавки, бесплатный проезд и т. д., что оформляется актами субъекта Федерации.

Предметы совместного ведения самые уязвимые. Ведь необходимо определить, что же должно регламентироваться федеральным центром, какой объем полномочий ему передан, а что находится в распоряжении субъектов Федерации. От подхода к решению данного вопроса зависит продуктивность самих федеративных отношений.

Выход из сложившейся ситуации виделся в подписании двусторонних договоров. Пойдя на это, федеральный центр надеялся решить проблему распределения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. Их подготовкой занималась специально созданная сначала при правительстве, а потом при президенте комиссия.

Двусторонние договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральным центром и субъектами Федерации начали заключаться уже через два месяца после принятия новой Конституции. Одним из первых стал договор с Татарстаном, подписанный 15 февраля 1994 г., явившись своеобразной развязкой продолжительного регионального конфликта. Ведь в свое время его лидеры так и не подписали Федеративный договор, а на его территории не проводился референдум по Конституции.

«Договорный» процесс развивался интенсивно. К осени 2000 г. из 89 субъектов Федерации договор с федеральным центром имели 68 регионов.

За договорами последовали соглашения между федеральным правительством и региональными органами исполнительной власти в области таможенного, банковского дела, о сотрудничестве в военной области. Причем многие из них заключались без учета интересов других регионов. В этом процессе лидерами были Татарстан и Башкортостан. Региональная элита продолжала диктовать свои условия федеральной бюрократии.

Республики, например, «выторговали» себе право особого межбюджетного режима и пользовались им, перечисляя в федеральный бюджет крохи (от 0,5 до 30% от собранных налогов). По существу, такие республики, как Татарстан, Башкортостан, Саха (Якутия ) и некоторые другие, не принимали участия в финансировании депрессивных регионов, социальных программ, армии, фундаментальной науки, других федеральных программ. Сэкономленные средства шли на финансирование собственной социальной сферы, положение в которой обстояло лучше, нежели в регионах-донорах или в среднем по стране. Руководители этих республик такое положение вещей объясняли преимуществами суверенитета.

Постепенно федеральный центр пошел на ужесточение и унификацию требований к проектам двусторонних договоров.

В марте 1996 г. президент подписал указ, регламентирующий порядок работы по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти (Указ Президента Российской Федерации № 370 от 12 марта 1996 г. «Об утверждении Положения о порядке работы по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и о взаимной передаче осуществления части своих полномочий федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации» / / СЗ РФ. 1996. № 12. Ст. 1058.).

Все чаще двусторонними договорами стали устанавливаться лишь дополнительные полномочия по предметам совместного ведения в специфичной для конкретного субъекта Федерации области.

С подписанием договоров действительно резко уменьшилось количество дел, поступающих в Конституционный Суд по спорным вопросам взаимоотношений центра и регионов. Однако всех противоречий они не устранили.

Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» был принят только 24 июня 1999 г. Он обсуждался законодателями более пяти лет. Помимо закрепления общих принципов разграничения полномочий он скорректировал сам механизм их разграничения, установил порядок принятия федеральных законов по предметам совместного ведения, предусматривающий согласование их с субъектами Федерации.

В конце 1990-х годов власть президента ослабела, а региональные лидеры продолжали наслаждаться самостоятельностью, предпринимая попытки переподчинить себе некоторые федеральные органы, находящиеся на их территории. Ситуация стала меняться с начала 2000-х годов. В июне 2001 г. были упразднены созданные Б.Н. Ельциным комиссии по взаимодействию федеральных и региональных органов государственной власти и по подготовке договоров о разграничении предметов ведения между ними.

Первые выводы были сделаны уже весной 2002 г. В своем послании Федеральному Собранию В.В. Путин отметил, что двусторонние договоры необходимы, но заключаться они должны публично и утверждаться в виде закона. Он также сообщил, что из 42 оставшихся двусторонних договоров 28 уже расторгнуты.

В июле 2003 г. последовало изменение механизма заключения двусторонних договоров. Новый подход выразился в том, что их заключение допускается только в случае, если это обусловлено экономическими, географическими и иными особенностями субъекта Федерации, и лишь в той мере, в какой требуют сами особенности. Закреплены более жесткие требования к содержанию договора, в котором должны быть не только перечислены полномочия, но и указаны конкретные права и обязанности сторон, срок действия договора и порядок его продления, а также основания и порядок его досрочного расторжения. При этом срок действия договора о разграничении полномочий не может превышать десяти лет.

На основании договора о разграничении полномочий заключаются соглашения, которые отличаются от него предметом своей регламентации. В соглашениях прописываются: передача полномочий, ее условия и порядок; материально-финансовая основа осуществления части полномочий; формы взаимодействия и сотрудничества при исполнении положений соглашения. Поскольку в соглашениях рассматриваются вопросы, касающиеся конкретных ведомств, то их подписывают, с одной стороны, руководитель федерального органа исполнительной власти, а с другой - высшее должностное лицо субъекта Федерации.

Правила их подготовки, согласования и утверждения регламентируются постановлением правительства от 1 марта 2004 г. Отметим, что в силу они вступают после их утверждения федеральным правительством и опубликования.