Глава III.6. Организация государственной власти в субъектах российской федерации

III.6.1.Общая характеристика государственного устройства России

III.6.2. Принципы и механизм разграничения полномочий между центром и субъектами Российской Федерации

III.6.3. Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации

III.6.4.Исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации

III.6.5.Акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации

III.6.1.Общая характеристика государственного устройства России

Конституция России 1993 г. подтвердила федеративный характер государства. Это после Федеративного договора был следующий шаг на пути формирования основ реального федерализма.

Конституция установила собственную и федеральных законов приоритетность над нормативными правовыми актами субъектов Федерации, объявила единство денежной единицы, общие для всех принципы налогообложения и сборов, закрепила закрытые перечни предметов ведения и полномочий как федерального центра, так и совместных с субъектами Федерации, вне которых последние становились обладателями всей полноты власти на собственной территории.

Наряду с республиками все остальные субъекты Федерации получили право принимать законы, самостоятельно определять систему органов государственной власти в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами их организации в стране. Региональные парламенты наделены правом законодательной инициативы, в том числе и по внесению поправок в Конституцию Российской Федерации.

Одним из элементов системы региональных органов государственной власти признаны суды. Федеральное законодательство предусматривает два вида судов субъектов Федерации: конституционные (уставные) суды и мировые судьи, которые входят в единую судебную систему России и в силу этого были рассмотрены выше.

Вместе с тем новая Конституция не сделала Россию в одночасье федерацией. В административно-территориальном делении страны были сохранены заложенные ранее реалии: границы республик отражают в большинстве случаев политическую конъюнктуру советского периода, потребности экономического развития созданных тогда автономных образований. Вполне естественно, в положениях Конституции, касающихся государственного устройства, отразились объективные и субъективные трудности, с которыми встречалась Россия на протяжении своей многовековой истории:

-огромные размеры территории;

- неравномерное развитие регионов, усугубившееся с началом перехода к рыночным отношениям;

-специфика природно-климатических ресурсов каждого из них;

-этническое многообразие и дисперсное расселение народов;

-различия в культуре и конфессиональной принадлежности;

- ментальность всего населения и отдельных его групп;

- кризисное состояние различных сфер жизни общества;

- сочетание национальной и территориальной моделей в административном делении и др.

В России существуют четыре вида субъектов Федерации: - национально-государственные;

- национально-территориальные; - административно-территориальные;

- города федерального значения.

Конституцией провозглашено их равноправие как между собой, так и в отношениях с федеральным центром. Однако их правовой статус различается.

Для всех субъектов Федерации характерны общие признаки, среди которых наиболее важными являются: наличие собственной территории, которая не может быть изменена без их согласия; системы органов власти, законодательства, обладание материально-финансовыми ресурсами и т. д. Вместе с тем каждый из субъектов Федерации имеет свои особенности.

Республики в отличие от всех других субъектов Федерации признаются государствами и имеют собственные конституции. Однако прилагательное «суверенное» исключено из их названия, признавая таким образом наличие границ их самостоятельности. Они вправе устанавливать свои государственные языки, которые могут употребляться в органах государственной власти и местного самоуправления наравне с русским. Для большинства свойственно наличие такой особенности, как «народ республики», хотя он может и не составлять титульного большинства.

В Российскую Федерацию входит 21 республика. Названия каждой приводятся в Конституции Российской Федерации в варианте, определенном самой республикой. По сравнению с советскими временами все они изменили свои наименования. Так, республика Горный Алтай переименована в Республику Алтай, Калмыцкая Советская Социалистическая Республика - в Республику Калмыкия, Марийская - в Республику Марий Эл, Чувашская - в Чувашскую Республику (Чувашия), Якутская - в республику Саха (Якутия) и т. д. Включение в Конституцию России новых названий субъектов Федерации оформляется указами президента. Правомерность такой практики была подтверждена постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 28 ноября 1995 г.

К административно-территориальным субъектам Федерации, которых большинство, относятся области и края. В отличие от республик их учредительными актами являются уставы. Для них в большей степени, чем для республик, характерна зависимость от федерального центра - сказываются устоявшиеся административные связи.

Особое положение имеют города федерального значения - Москва и Санкт- Петербург. Их статус определяется сосредоточением политических, социальных, экономических и иных функций, выходящих за рамки собственной территории, а также нахождением на их территории объектов федерального значения.

Автономные округа и автономная область - это национально-территориальные образования.

Автономный округ - форма национальной государственности малых народностей и этнических групп Крайнего Севера, Сибири и Дальнего Востока. В основном округа были созданы в конце 1920-1930г.г. в связи с государственной политикой содействия развитию малых народностей.

Особенность автономных округов заключается в том, что они находятся в составе края. Исключение - только Чукотский автономный округ, который в июне 1992 г. вышел из состава Магаданской области. Вхождение одного субъекта Федерации в состав другого означает включение его территории и населения в состав территории и населения другого субъекта и допускает распространение на него полномочий органов государственной власти края, области. В силу этого их взаимоотношения друг с другом отличаются от отношений с иными регионами. Обе стороны обязаны их строить с учетом обоюдных интересов. Однако на практике это не всегда удается. Возникающие споры порой заканчиваются обращениями в Конституционный Суд Российской Федерации.

Отношения между автономными округами и краем (областью), в состав которых они входят, как правило, регулируются договором. Так, в уставе Иркутской области указывается, что Усть-Ордынский Бурятский автономный округ является субъектом Федерации и входит в Иркутскую область, которая строит свои отношения с ним на основании договорных обязательств. Автономному округу гарантируется представительство в областном парламенте.

Неоднозначное положение автономных округов заставило Конституционный Суд Российской Федерации дать разъяснения по поводу их конституционного статуса. В его постановлении от 14 июля 1997 г. указывается, что вхождение автономного округа в состав области, края не нарушает принципа равноправия субъектов Федерации. Однако такое толкование не решило большинства вопросов.

В числе субъектов Федерации российская Конституция называет десять автономных округов и одну автономную область - Еврейскую.

По сути, автономные округа и автономная область являются формами административной автономии, характеризующейся отсутствием внешних признаков государственности. В этой связи звучат предложения об упразднении автономных округов «титульной нации» небольших народностей, находящихся в меньшинстве в общей массе населения этой территории. Действительно, зачастую государственность для них - непосильное бремя.

Конституция России допускает возможность изменения субъектного состава Федерации: изменение статуса, увеличение или уменьшение количества субъектов. Закон «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» был принят в декабре 2001 г.

В состав Российской Федерации может быть принято любое иностранное государство или его часть. Необходимо лишь соблюдение определенных условий: обращение с просьбой, заключение договора и его ратификация, принятие федерального конституционного закона и т. п. При этом должны учитываться государственные интересы России, принципы ее федеративного устройства, права и свободы человека и гражданина, а также сложившиеся исторические, хозяйственные и культурные связи ее субъектов, их социально-экономические возможности.

Образование нового субъекта в составе Российской Федерации возможно в результате объединения двух и более ее субъектов, граничащих между собой. Стоит отметить, что названный закон открывает путь к сокращению их числа. К настоящему времени произошло объединение Коми- Пермяцкого автономного округа и Пермской области; начата процедура объединения Эвенкийского и Таймырского автономных округов с Красноярским краем.

Инициатива объединения принадлежит субъектам Федерации, на территориях которых образуется новый субъект. Предложение вносится Президенту России, который уведомляет о нем палаты Федерального Собрания и Правительство Российской Федерации. Сам же вопрос решается на региональном референдуме, результаты которого представляются главе государства и служат основанием для инициирования им соответствующего федерального конституционного закона. Первый такой закон «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми- Пермяцкого автономного округа» был подписан 25 марта 2004 г. Сам объединительный процесс рассчитан более чем на 10 лет. Полностью завершить его планируется к 2015 г.

Россия после принятия новой Конституции так и не стала единственной в мире договорной федерацией, сохранив конституционный подход к регламентации федеративных отношений и разграничению полномочий. Это означает, что позиция федерального центра при их закреплении имеет доминирующее значение.

В течение последнего десятилетия минувшего века, когда в России закладывалась основа реального федерализма, центр и субъекты Федерации решали целый комплекс задач, главными из которых были обеспечение соотношения двух уровней законодательства, создание региональных органов власти.

Федерация в отличие от конфедерации состоит не из государств, а из государственных образований, но ее субъекты, обладая в определенных пределах государственной властью, должны иметь государственный аппарат.

В федерациях принято не только горизонтальное, но и вертикальное разделение власти, а проблема сосуществования двух уровней власти - труднейшая в разрешении. Не является исключением и Российская Федерация - самое большое государство по количеству субъектов. Они рознятся по численности населения, экономическому, этноконфессиональному, культурно-образовательному уровням.

Федеральный центр должен учитывать все, поскольку от взаимоотношений с регионами в значительной степени зависит целостность государства.

Сложившаяся в стране в начале 1990-х годов система взаимоотношений федерального центра с регионами вызывала опасения. У региональной элиты появилась большая свобода «творчества», чем она не преминула воспользоваться. Начался интенсивный процесс принятия конституций и уставов в субъектах Федерации.

Государственное строительство в регионах в 1994-1995гг. вызывало беспокойство у федеральных властей. В начале октября 1995 г. президент подписал указ о мерах по обеспечению взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти. В нем подчеркивалась недопустимость нарушения федеральных конституции и законодательств.

При главе государства была создана специальная Комиссия по взаимодействию ( Указ Президента Российской Федерации №1007 от 5 октября 1995 г. «О мерах по обеспечению взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации при проведении конституционно-правовой реформы в субъектах Российской Федерации» // С3 РФ. 1995. № 41. Ст.3875 ) органов власти двух уровней, а в Государственно-правовом управлении - специальное подразделение для правового обеспечения ее деятельности.

На федеральном уровне одновременно шла разработка правовой базы федеративных отношений. В 1996 г. приняли закон «О национально-культурной автономии», закрепивший ее как форму национально-культурного определения граждан, а не национально-территориального самоопределения как это было ранее; в 1999 г. - «О гарантиях коренных малочисленных народов Российской Федерации».

В июне 1996 г. была утверждена концепция национально государственной политики, содержавшая специальный раздел «Совершенствование федеративных отношений». В нем констатировалось своеобразие российского федерализма, сочетающего территориальные и национальные начала, ставились задачи по укреплению государственности Российской Федерации и повышению самостоятельности ее субъектов, совершенствованию механизма учета их интересов. Говорилось не только о расширении полномочий регионов, но и об усилении их ответственности за положение в стране в целом, разработке правовых механизмов реализации совместных с федеральным центром полномочий, федеральных и региональных программ.

Предпринятые меры должны были нормализовать федеративные отношения. Однако этого не было заметно: если в 1998 г. выявилось 2 тыс. случаев несоответствия регионального законодательства федеральному, то в 2000 г. - уже 6 тыс.

Действенный механизм приведения законодательства субъектов Федерации в соответствие с федеральным, и в первую очередь с российской Конституцией, отсутствовал.

Решительные шаги в направлении решения данного вопроса были предприняты В.В. Путиным сразу же после вступления в должность президента.

В первом своем послании Федеральному Собранию в июле 2000 г. он заговорил об институте федерального вмешательства. Буквально через три недели был подписан закон, наделяющий главу государства правом после соответствующих предупреждений распустить региональное законодательное собрание, своим указом отрешить от должности высшее должностное лицо субъекта Федерации ( как это случилось с мэром Москвы Лужковым). Свою роль в приведении регионального законодательства в соответствие с федеральным должны были сыграть полномочные представители президента в федеральных округах.

Все это возымело действие - в регионах началась активная работа по пересмотру своего законодательства: вносились поправки в законы, конституции и уставы, дело дошло до принятия в некоторых республиках новых конституций.

Определенным шагом на пути создания единого правового пространства стал указ президента от 10 августа 2000 г. о создании федерального банка (регистра) нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (Указ Президента Российской Федерации № 1486 от 10 августа 2000 г. «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации» / / СЗ РФ. 2000. №33. Ст.3356.).

Сделано это было с целью обеспечить верховенство федерального законодательства и реализовать конституционное право граждан на получение достоверной информации о нормативных правовых актах субъектов Федерации. Ответственным за ведение этого банка данных является Министерство юстиции Российской Федерации, которому акты направляются в течение семи дней после их принятия.

В своем послании Федеральному Собранию в 2001 г. В.В. Путин, отметив, что период «расползания» Российской Федерации уже позади, все же констатировал, что федеративным отношениям еще свойственно немало проблем: нет четкого разграничения полномочий между двумя уровнями власти, не создан работоспособный механизм их взаимодействия. Для их решения необходимо точно определить федеральными законами полномочия центра и регионов в рамках их совместной компетенции; навести порядок в межбюджетных отношениях, распределить ресурсы и налоговые поступления, обеспечить прозрачность субсидий и трансфертов; усилить экономическую базу местного самоуправления.

Следует отметить, что задачи, поставленные президентом, не новы, а сами федеративные отношения остаются одним из приоритетных направлений политики.