Глава III.4. Органы исполнительной власти российской федерации (Федеральные органы исполнительной власти)

III.4.1. Общая характеристика и тенденции развития федеральных органов исполнительной власти

III.4.2. Административная реформа. Системы и структуры федеральных органов исполнительной власти

III.4.3.Порядок взаимодействия федеральных органов исполнительной власти

III.4.4. Организационное устройство федеральных органов власти

III.4.5.Территориальные органы федеральных органов исполнительной власти

III.4.6. Акты федеральных органов исполнительной власти, их регистрация, опубликование и вступление в силу

III.4.1. Общая характеристика и тенденции развития федеральных органов исполнительной власти

Конституция не дает однозначного ответа на вопрос о том, кто утверждает систему и структуру федеральных органов исполнительной власти. В ней лишь указано, что глава правительства вносит президенту предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти.

Содержание понятий «система» и «структура» федеральных органов исполнительной власти, исходя из практики их использования в нормативных актах, заключается в следующем:

под системой понимается совокупность организационно-правовых форм органов государственного управления с указанием их компетенции и характера деятельности;

под структурой понимается - перечень конкретных органов исполнительной власти с указанием их организационно-правовой формы и подчиненности.

Первоначально, «по умолчанию», будучи главой исполнительной власти, систему и структуру федеральных органов исполнительной власти устанавливал сам президент. После принятия Конституции и изменения его статуса этот вопрос потребовал нового подхода к своему решению.

В соответствии с законом «О Правительстве Российской Федерации» система федеральных органов исполнительной власти должна была устанавливаться федеральным законом, а структура - президентом по представлению председателя правительства, поскольку система- это относительно постоянная категория, а структура - конкретное устройство, внутреннее строение, которое может изменяться в течение деятельности даже одного состава правительства. Однако 31 декабря, т. е. спустя 13 дней, из закона была изъята статья, устанавливающая такой порядок. Утверждение системы и структуры федеральных органов исполнительной власти осталось за президентом.

Попытки нормативного закрепления системы и структуры федеральных органов исполнительной власти, как это было показано выше, относятся к началу 1990-х годов. Они были связаны с глобальными переменами в политической и экономической жизни нашей страны. В те годы впервые в нормативных правовых актах стали формироваться представления о содержании этих понятий и направлениях регламентации системы и структуры тогда еще не в полной мере дифференцированной ветви государственной власти.

Первый после принятия Конституции указ о структуре федеральных органов исполнительной власти президент подписал 10 января 1994 г. (Указ Президента Российской Федерации № 66 от 10 января 1994 г. «О структуре федеральных органов исполнительной власти» / / СЛПП РФ. 1994. № З. Ст. 190.). ( Структура федеральных органов исполнительной власти Российской федерации приведена в приложении 11.)

Все органы власти делились на две группы - федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти: государственные комитеты, федеральные службы, федеральные агентства, федеральные надзоры и другие органы. При этом государственные комитеты и комитеты наделялись одинаковым статусом, что не могло не вызвать сложности в ходе применения указа. Для более точного определения их статуса, а также государственных учреждений при федеральных органах исполнительной власти правительством в феврале 1994 г. даже была образована специальная комиссия.

Структура представляла собой перечень действующих федеральных органов исполнительной власти, которых насчитывалось 66, в том числе 23 министерства, 9 государственных комитетов, 15 комитетов, 1 агентство, 13 служб, 2 надзора, 1 полиция (налоговая), 1 комиссия (Высшая аттестационная) и 1 Главное управление охраны. Таким образом, было представлено все многообразие организационных форм, никак не соотнесенных между собой.

Президент хотя и перестал быть главой исполнительной власти, тем не менее ему оставались подведомственны некоторые министерства и ведомства, в частности министерства обороны, внутренних дел, иностранных дел, Федеральная служба по телевидению и радиовещанию, Государственная архивная служба, Главное управление охраны, Служба внешней разведки, Федеральное агентство правительственной связи и информации, Федеральная пограничная служба, Федеральная служба контрразведки. Забегая вперед, отметим, что с небольшими изменениями этот перечень будет кочевать из одного указа в другой.

Малейшая корректировка набора ведомств требовала утверждения новой структуры. Причем, несмотря на стремление к сокращению аппарата, количество федеральных органов исполнительной власти постоянно росло и очень динамично. Уже весной-летом 1994 г. в январский указ были внесены изменения, в числе которых преобразование существовавших и создание новых органов исполнительной власти^.

Существенная корректировка организационно-правового статуса федеральных органов исполнительной власти была проведена Указом Президента Российской Федерации от 14 августа 1996 г. «O системе федеральных органов исполнительной власти» ( Указ Президента Российской Федерации № 1176 от 14 августа 1996 г. «О системе федеральных органов исполнительной власти» / / С3 РФ. 1996. №34. Ст. 4081.).

Во-первых, ликвидировались федеральные инспекции и комитеты. Во-вторых, иначе формулировались функции и компетенция оставшихся федеральных органов исполнительной власти.

Следует отметить, что в данный период государство еще более ослабило свое влияние на экономические процессы, в результате чего возникла критическая ситуация с общей управляемостью экономикой и другими сферами.

За годы реформ и реорганизаций происходил постепенный отказ от традиционного понимания роли министерства как отраслевого органа управления. Министерства стали наделять функциями межотраслевого управления в соответствии с предпринятым укрупнением объектов государственного управления, «глобализацией сферы ведения».

Они рассматривались не как отраслевые органы, а как органы исполнительной власти, проводящие государственную политику и осуществляющие управление в установленной сфере деятельности, а также координирующие деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти.

Появление столь многогранного и объемного понятия «сфера» предопределило создание министерств-монстров (Минтопэнерго, Минтранспорта и др.), чему в немалой степени способствовало новое представление о функциях государственного управления и способах государственного регулировании. Теперь не надо было выстраивать вертикаль подчинения, поэтому неудивительно, что компетенция министерств существенно расширилась.

Государственный комитет вместо управления стал осуществлять межотраслевую координацию по вопросам, отнесенным к его ведению, а также функциональное регулирование в определенной сфере деятельности.

Изменения коснулись и федеральных служб, российских агентств, федеральных надзоров. За ними закреплялись не только исполнительные, контрольные, разрешительные, но и регулирующие, а также другие функции.

Предпринятая попытка определить организационно-правовые формы органов исполнительной власти была не вполне удачной. Оказались неучтенными те необходимые условия, которые делают любую систему целостной и рациональной, прежде всего функциональное предназначение каждого вида органа исполнительной власти, поскольку объем и характер предметов ведения зависят от форм управленческого воздействия: руководства, координации, контроля и т. д.

Другим условием является группировка элементов системы по определенным блокам или комплексам. Это позволяет обеспечить более тесный контакт в процессе их деятельности и ее координацию, что немаловажно для управления самим аппаратом и воздействия на ту или иную сферу жизни. Полностью учесть ни одно, ни другое условие в августе 1996 г. не удалось. В результате стало неизбежным дублирование функций, пересечение ведомственных интересов, что обрекало федеральные органы исполнительной власти на постоянную реорганизацию и совершенствование управления.

Изменение системы не повлекло за собой изменений в определении структуры федеральных органов исполнительной власти, которая также была утверждена 14 августа 1996 г. (Указ Президента Российской Федерации № 1177 от 14 августа 1996 г. «О структуре федеральных органов исполнительной власти / / С3 РФ. 1996. № 34. Ст. 4082.). Как и прежде, она представляла собой перечень конкретных органов, приведенный в соответствие с существующими организационно-правовыми формами. Эта структура несколько раз корректировалась, что свидетельствовало о динамике изменений в государственном аппарате.

11 марта 1997 г. президент подписал указ «О мерах по обеспечению эффективности деятельности федеральных органов исполнительной власти» (Указ Президента Российской Федерации № 211 от 11 марта 1997 г. «О мерах по обеспечению эффективности деятельности федеральных органов исполнительной власти» / / СЗ РФ. 1997. №11. Ст.1300.).

В нем предлагалось сократить их количество и «поделитъ» федеральные органы исполнительной власти по сферам управления. Цель прагматична - обеспечить координацию их деятельности со стороны правительства, но сам подход свидетельствовал о назревшей необходимости подобной консолидации управленческого ресурса. Однако новая структура федеральных органов исполнительной власти, утвержденная через несколько дней, оставила без внимания предписания президентского указа.

Периодически делавшиеся заявления о необходимости реформирования государственного аппарата, повышения его эффективности реального продолжения не имели. Последний дореформенный указ «О структуре федеральных органов исполнительной власти» был принят 17 мая 2000 г. В него, как и прежде, неоднократно вносились изменения, последнее - 16 июня 2003 г.

Централизованная плановая экономика оставила в наследство обширный по функциям, структуре и размерам государственный аппарат. За десятилетний переходный период к нему прибавились институты регулирования рыночных отношений: налоговая полиция, регистрационные палаты, реестровые службы, банковский надзор, комиссии по контролю за выпуском и обращением ценных бумаг и другие.

В результате административная система значительно усложнилась, а компетенция отдельных ее звеньев изрядно запуталась. Характерный пример: к началу 2000 г. только на федеральном уровне функции государственного (надведомственного ) надзора в сфере предпринимательства осуществляли более 40 структур исполнительной власти - и это не считая силовых ведомств.

Количество министерств в разные годы колебалось от 21 до 24, а общее количество федеральных органов исполнительной власти - от 60 до 68. Большинство из них прошли через переименование, упразднение, сокращение, укрупнение, разукрупнение. Частые реорганизации не меняли в корне подходы к формированию структуры, отличающейся громоздкостью и непостоянством.