III.3.9.Акты Правительства Российской Федерации и порядок их подготовки

Правительство издает свои акты на основании и во исполнение Конституции, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента России.

Их формы были закреплены в законе о правительстве 1992 г., а затем полностью повторены в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации» 1997 г.

Акты, имеющие нормативный характер, правительство издает в форме постановления. Они могут регламентировать как вопросы, отнесенные к его ведению в области государственного управления в целом, так и внутреннюю организацию деятельности кабинета министров. Так, постановлением, например, утверждается его регламент.

Акты ненормативного характера по оперативным и другим текущим вопросам издаются в форме распоряжений, в частности ими утверждается структура аппарата правительства.

Правительство Российской Федерации принимает также обращения, заявления и иные акты, не имеющие правового значения. В основном они носят информационный или декларативный характер.

Порядок подготовки актов правительства устанавливается его регламентом и отдельными постановлениями, а некоторые вопросы регламентируются указами президента.

Первоначально инициировать принятие правительственного акта могли не только члены Кабинета Министров, но и руководители других федеральных ведомств, а также иные органы государственной власти. Рассматривались и предложения, поступающие от граждан и организаций. Однако такие проекты сначала направлялись для предварительного рассмотрения в соответствующие органы исполнительной власти. В связи с попыткой разграничения функций органов исполнительной власти в ходе административной реформы круг субъектов, наделенных правом внесения проектов актов на рассмотрение правительства, был ограничен. В соответствии с Регламентом 2004 г. им наделены только члены кабинета министров и руководители тех федеральных органов исполнительной власти, деятельностью которых непосредственно руководят президент или правительство.

Одной из обязательных процедур подготовки правительственных актов является их предварительное согласование, которое предусматривает две стадии. Первая - это согласование с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, иными государственными органами и организациями. Ответственность за его проведение возлагается на того, кто инициирует этот проект. Направленные на согласование документы в течение десяти дней визируются руководителями соответствующих органов и организаций, а при наличии возражений указываются замечания, которые оформляются на фирменном бланке организации.

После этого следует вторая стадия согласования. Проекты всех нормативных актов до внесения в правительство подлежат обязательному согласованию с Министерством юстиции. Оно также в течение десяти дней дает им оценку на предмет их соответствия актам более высокой юридической силы, отсутствия внутренних противоречий и пробелов в правовом регулировании соответствующих отношений, а также соблюдения правил юридической техники, включающих определенные требования к разработке, оформлению и тексту документа.

Другим федеральным органом исполнительной власти, принимающим участие в согласовании проектов правительственных актов, является Министерство финансов. Указание на необходимость согласования с ним проектов постановлений и распоряжений, предусматривающих расходы из федерального бюджета, было еще в первых регламентах правительства. С лета 2004 г. это положение скорректировано. В согласовании с министерством нуждаются не все, а только нормативные акты, оказывающие влияние на доходы или расходы федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации, местных бюджетов и бюджетов негосударственных фондов. В своем заключении Министерство финансов дает оценку финансовых последствий принятия этих актов для указанных бюджетов и внебюджетных фондов.

Проекты актов по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов должны согласовываться с региональными органами государственной власти.

Регламент 2004 г. определил также еще одну категорию проектов нормативных актов, нуждающихся в предварительном согласовании. Это акты, регулирующие отношения субъектов предпринимательской деятельности или их отношения с государством, а также оказывающие влияние на макроэкономические показатели развития страны. Они согласовываются с Министерством экономического развития и торговли, которое дает оценку влияния соответствующих решений на макроэкономические показатели и их последствий для субъектов предпринимательской деятельности.

Выносимые на обсуждение проекты актов должны поступать в правительство вместе с пояснительной запиской и сопроводительным письмом. В пояснительной записке приводятся необходимые расчеты, обоснования и прогноз социально-экономических и иных последствий их реализации. В сопроводительном письме указываются основания для внесения на обсуждение, сведения о содержании и согласовании проекта. В случае если принятие постановления или распоряжения влечет за собой изменения других актов правительства, эти изменения необходимо включить в проект готовящегося акта или представить в виде отдельного документа одновременно с ним.

Проекты актов, внесенные в правительство с нарушением правил, подлежат возврату, а соответствующие требованиям поступают в аппарат правительства, который занимается их подготовкой к рассмотрению. Она включает составление экспертного заключения и проекта протокола рассмотрения, а также оформление документов для подписания.

Регламент 2004 г. в отличие от предшествующих не ограничивается констатацией факта составления экспертного заключения, а указывает на его необходимые элементы. Оно должно содержать оценку соблюдения требований при внесении проекта акта, соответствия проекта актам более высокой юридической силы и ранее принятым решениям правительства, полноты представленных расчетов, обоснований и прогноза социально-экономических, финансовых и иных последствий реализации предлагаемого решения. Если в процессе экспертизы проекта выявляется необходимость внесения в него существенных изменений, то он возвращается на доработку и подлежит повторному визированию руководителями заинтересованных органов исполнительной власти.

Особый порядок подготовки предусмотрен для актов, принимаемых правительством (в пределах его полномочий), по вопросам, которые отнесены российской Конституцией к ведению президента. Впервые он был установлен Указом Президента России от 10 июня 1994 г. «Об обеспечении взаимодействия Президента Российской Федерации и Правительства Российской федерации». В соответствии с ним в администрацию президента должны были направляться проекты следующих правительственных актов:

-принятие которых предусмотрено актами президента;

-по вопросам, рассмотренным на заседании кабинета министров под председательством главы государства;

-по вопросам прав и свобод человека и гражданина;

-охраны суверенитета страны, ее независимости и государственной целостности;

- обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти;

-определения основных направлений внутренней и внешней политики;

-руководства внешней политикой; осуществления функций Верховного главнокомандующего Вооруженными силами Российской Федерации;

-по кадровым вопросам федеральных органов исполнительной власти, подведомственных президенту;

-вносимых в Государственную Думу в порядке законодательной инициативы и затрагивающих вопросы, отнесенные к полномочиям президента.

В свою очередь, в правительство должны были поступать проекты актов президента, затрагивающие вопросы, отнесенные к его компетенции. Таким образом, был установлен исчерпывающий перечень проектов правительственных актов, требующих согласования с Администрацией Президента Российской Федерации. Однако несмотря на это, видимо в силу сложившейся практики, к главе государства продолжало поступать большинство документов правительства.

В этой связи 5 мая 1998 г. президент издал специальное распоряжение, которым предписывалось прекратить предварительное согласование в администрации всех проектов постановлений и распоряжений правительства. Исключение составили только те, что были указаны в предшествующем указе. Вместе с тем была обозначена новая категория проектов, нуждающихся в согласовании с президентом. Это касалось постановлений и распоряжений, направленных на реализацию экономической стратегии государства, определенной в ежегодных посланиях главы государства Федеральному Собранию. Непосредственно такое согласование возлагалось на одного из заместителей руководителя администрации президента, который обязан был принимать непосредственное участие в работе над такими проектами постановлений и распоряжений правительства. В соответствии со следующим указом от 28 июня 2005 г. этими полномочиями наделен помощник президента, осуществляющий общее руководство деятельностью Экспертного управления.

Практикуется и предварительное (т. е. до официального внесения) согласование постановлений и распоряжений кабинета министров с администрацией президента, что было предусмотрено уже упоминавшимся выше указом от 5 мая 1998 г. Оно осуществляется начальником Государственно-правового управления.

Подготовленный и согласованный в установленном порядке проект постановления или распоряжения правительства визируется вице-премьером и передается руководителю аппарата для доклада главе правительства.

Постановления и распоряжения подписывает премьер, и они обязательны к исполнению на всей территории Российской Федерации. Они подлежат обязательному опубликованию, за исключением актов или отдельных их положений, содержащих сведения, относящиеся к государственной тайне или конфиденциального характера. Впервые это требование было установлено еще указом президента от 26 марта 1992 г.

В настоящее время порядок опубликования и вступления постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации в силу регламентируется указом президента от 23 мая 1996 г. с последующими изменениями и дополнениями. Официальным считается опубликование их текстов в «Российской газете» или в «Собрании законодательства Российской Федерации». Официальными являются также тексты, распространяемые в машиночитаемом виде научно-техническим центром правовой информации «Система».

В соответствии с указом президента акты правительства подлежали официальному опубликованию в течение десяти дней после их подписания. Законом «О Правительстве Российской Федерации», этот срок был увеличен до 15 дней.

Время вступления в силу определяется содержанием актов.

Акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус федеральных органов исполнительной власти, а также организаций в соответствии с указом президента вступали в силу по истечении семи дней после их первого официального опубликования. Закон о правительстве эти сроки определяет более пространно - не ранее их официального опубликования. Все другие акты правительства вступают в силу со дня их подписания, если в них не указан другой срок.

Контроль за правильностью и своевременностью опубликования правительственных постановлений и распоряжений осуществляет Аппарат Правительства Российской Федерации.

Контрольные вопросы

1.Общая характеристика и тенденция развития Правительства Российской Федерации.

2.Порядок формирования и отставки Правительства России.

3. Компетенция Правительства Российской Федерации.

4.Организационное устройство Правительства России.

5.Направления деятельности аппарата Правительства России.

6.Организация деятельности Правительства России.

7. Организация работы Правительства Российской Федерации.

8.Вопросы, подлежащие обязательному рассмотрению на общих заседаниях Правительства Российской Федерации.

9.Порядок взаимодействия Правительства России с Федеральным Собранием.

10. Порядок взаимодействия Правительства России с судебными органами.

11.Взаимодействие Правительства Российской Федерации с органами исполнительной власти субъектов Федерации.

12.Акты Правительства Российской Федерации и порядок их подготовки.