III.3.6. Порядок взаимодействия Правительства России с Федеральным Собранием

Можно выделить два направления взаимодействия правительства с парламентом: первое продиктовано его подотчетностью Государственной Думе, а второе связано с законотворческой деятельностью палаты.

Помимо таких форм взаимодействия, как парламентский запрос и правительственный час, практикуются присутствие и выступления членов правительства по собственной инициативе на заседаниях палат Федерального Собрания. Чаще всего это происходит в канун или при рассмотрении законопроекта, в котором заинтересовано соответствующее ведомство.

Участие правительства в законотворческом процессе не исчерпывается реализацией собственного права законодательной инициативы. Немало времени в его повседневной работе занимает составление различных заключений и отзывов на законопроекты, находящиеся на обсуждении в Государственной Думе. В их числе и те, согласование которых с кабинетом министров является обязательным. Это законопроекты о введении или отмене налогов, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства и другие, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета. Уже в апреле 1994 г. был утвержден порядок подготовки правительством заключений по проектам законов, направляемым Государственной Думой. На правительство возлагалась роль организатора и окончательного арбитра, сами же заключения на основании его поручений должны были готовить федеральные органы исполнительной власти. Затем порядок подготовки заключений, поправок и официальных отзывов стал предметом регулирования правительственных регламентов.

Столь разноплановое участие Правительства Российской Федерации в законотворческом процессе требовало своего организационного оформления. Четкого представления о нем не было, ведь подобный опыт взаимодействия двух ветвей власти до того времени отсутствовал. Исходя из практических потребностей представительства на заседаниях палат Федерального Собрания 15 августа 1994 г. была учреждена должность полномочного представителя правительства в Федеральном Собрании, причем одна на две палаты. По своему статусу он приравнивался к заместителю руководителя аппарата правительства. Основной его задачей было представление и согласование правительственных законопроектов с палатами парламента. Будучи в единственном числе, для осуществления своих полномочий он мог привлекать различных специалистов, создавать экспертные и рабочие группы, давать поручения министерствам и ведомствам, руководителям государственных учреждений и организаций. Его деятельность обеспечивалась структурным подразделением аппарата правительства. Однако одно должностное лицо представить парламенту весь объем законодательных инициатив кабинета министров не могло.

Спустя четыре месяца уже в качестве межведомственной комиссии было создано Представительство Правительства Российской Федерации в Федеральном Собрании (Распоряжение Правительства Российской Федерации № 28-р от 10 января 1995 г. «Об учреждении Представительства Правительства Российской Федерации в Федеральном Собрании» / / СЗ РФ. 1995. № 3. Ст. 243.). В него должны были входить заместители руководителей федеральных органов исполнительной власти, поскольку именно министерства и ведомства играли ведущую роль в законопроектной деятельности правительства. В министерствах в срочном порядке стали вводить должность статс-секретаря, отвечающего за взаимодействие с парламентом. В иных федеральных органах исполнительной власти ответственные назначались из числа действующих заместителей. Первый состав представительства в количестве 27 человек утвердили только в январе 1995 г. Возглавлял его полномочный представитель правительства в Федеральном Собрании.

Положение от 16 декабря 1994 г. изменило статус представительства. Оно рассматривалось уже в качестве постоянно действующего органа. Наиболее существенные изменения заключались в передаче ему функций упоминавшейся выше Комиссии законодательных инициатив. Таким образом, в одной структуре было объединено обеспечение законопроектной деятельности и участия кабинета министров в законодательном процессе. Это не замедлило сказаться на полномочиях представительства. Помимо выражения интересов правительства в палатах парламента и внесения от его имени законопроектов, на него возлагались координация законопроектной деятельности федеральных органов исполнительной власти, а также ее организация в самом кабинете министров, включая планирование и даже совершенствование.

Среди задач представительства встречаются прогнозирование и оценка социально-экономических последствий принятия намечаемых к разработке законопроектов, а также анализ результатов реализации принятых законов.

Таким образом, его функции далеко выходили за рамки представительских. По сути, оно являлось «смычкой» между федеральными органами исполнительной власти и Федеральным Собранием в деле рассмотрения, обсуждения и принятия законов.

У полномочного представителя появилось больше организационных функций. Потребовалось и другое организационно-техническое обеспечение деятельности представительства. В Департаменте по взаимодействию с Федеральным Собранием и общественными организациями аппарата правительства был создан специальный отдел по взаимодействию с палатами Федерального Собрания, депутатскими фракциями и депутатами.

В дальнейшем структура и функции представительства не раз еще были предметом процесса совершенствования в поисках более эффективной организационной формы взаимодействия с парламентом. 21 декабря 1996 г. оно получило определение «полномочное» и стало именоваться - Полномочное представительство Правительства Российской Федерации в Федеральном Собрании. Одновременно вместо одной должности полномочного представителя учредили две: по одной на каждую палату. Статус должности при этом понизился: лицо, ее замещающее, больше не возглавляло представительство. Однако положение самого Полномочного представительства в структуре правительства возрастало. Общее руководство его деятельностью было возложено на руководителя аппарата. Должности статс-секретарей вводились не только в министерствах, но и в других федеральных органах исполнительной власти.

В соответствии с новым положением от 20 марта 1997 г. функции между полномочными представителями и статс-секретарями вновь перераспределялись.

Основной акцент деятельности полномочного представителя переместился на участие в обсуждении и согласовании правительственных законопроектов в палатах Федерального Собрания, в то время как статс-секретари обязаны были заниматься только их подготовкой и информационно-справочной работой. Это нивелировало особенности их статуса. Они стали выполнять работу, возложенную на федеральные органы исполнительной власти, которая и так относилась к должностным обязанностям заместителей руководителей министерств и ведомств. Представлять замечания, предложения и поправки к законопроектам в палатах Федерального Собрания они могли только в случае отсутствия представителей правительства. От идеи, первоначально заложенной в создание института статс-секретарей, по существу отказались.

Постепенно непосредственное участие в работе Федерального Собрания и представление в палатах интересов правительства стали выходить за рамки сферы деятельности Полномочного представительства. Появились две новые фигуры: официальные и специальные представители. Впервые такая форма взаимодействия кабинета министров и парламента обозначилась в законе «О Правительстве Российской Федерации», а затем была закреплена в Регламенте Правительства 1998 г. В качестве официальных представителей, как правило, назначались руководители федеральных органов исполнительной власти или их заместители, а при необходимости - вице-премьеры. Они должны были представлять палатам парламента законопроекты, внесенные правительством в качестве законодательной инициативы, и участвовать в их обсуждении и чтениях. Подтверждения их полномочий какими-либо документами не требовалось, так как выполняли они эти обязанности по должности.

Функции специального представителя были иными. Он защищал позицию кабинета министров по заключениям, официальным отзывам и поправкам, которые тот вносил в «чужие» законопроекты. Его полномочия определялись специальным поручением.

Практика назначения официальных и специальных представителей правительства повлекла за собой изменения в организации и функциях самого Полномочного представительства. 9 ноября 1998 г. его объединили с другим представительством - в Конституционном Суде, и в результате образовалось единое Полномочное представительство Правительства в Федеральном Собрании и Конституционном Суде Российской Федерации.

В числе новых задач значались подготовка для президента информации об отношении кабинета министров к принятым федеральным законам и предложений об их подписании, а также выявление случаев несоответствия оглашаемых позиций федеральных органов исполнительной власти мнению правительства.

В начале июня 1999 г. Полномочное представительство Правительства России в Федеральном Собрании возглавил министр юстиции, а полномочным представителем в Государственной Думе назначили его заместителя. Таким образом, представление интересов правительства на самом ответственном этапе прохождения законопроекта - через Государственную Думу – фактически было передано Министерству юстиции. За самим кабинетом министров оставалась только организация своего представительства в Совете Федерации, организационно-техническое и информационно-аналитическое обеспечение которого возлагались на аппарат правительства.

В связи с созданием в 2000 г. Комиссии по законопроектной деятельности организационная форма взаимодействия правительства с Федеральным Собранием была пересмотрена. Определенную роль сыграло и то, что именно Министерству юстиции, уже обеспечивающему представление инициированных правительством законопроектов через Полномочное представительство в Государственной Думе, передавались еще и отдельные функции в области законопроектной работы Кабинета Министров. Объединение этой деятельности в одном органе государственной власти при наличии специально созданных для их обеспечения подразделений в самом правительстве неизбежно вело к параллелизму и дублированию функций. Изъятие у Полномочного представительства функций по обеспечению законопроектной деятельности правительства привело к его ликвидации.

В феврале 2000 г. вернулись к одному из первоначальных вариантов: интересы правительства при прохождении законопроектов в палатах парламента представляют два полномочных представителя - в Государственной Думе и Совете Федерации. Их деятельность координирует руководитель аппарата правительства.

Полномочные представители участвуют в работе палат Федерального Собрания и информируют правительство о ходе обсуждения законопроектов. Кроме того, они организуют участие в работе парламента руководителей федеральных органов исполнительной власти и их заместителей, готовят для президента информацию об отношении правительства к принимаемым законам. Внутренняя законопроектная деятельность правительства не входит в предмет их ведения. Все, что прежде в этой области было свойственно Полномочному представительству, передано Комиссии по законопроектной деятельности.

Такой порядок взаимодействия с Федеральным Собранием был подтвержден Регламентом Правительства от 1 июня 2004 г. Взаимодействие осуществляется руководителем аппарата, федеральными министрами и полномочными представителями Правительства Российской Федерации в палатах Федерального Собрания. Летом-осенью 2005 г. в министерствах вновь стала вводиться должность статс-секретаря.