III.3.4. Организационное устройство Правительства России

В структурном отношении Правительство Российской Федерации условно можно разделить на две организационные составляющие.

В первую входят должностные лица и структурные подразделения, непосредственно реализующие возложенные на него функции: председатель правительства, его заместители и члены, президиум и различные консультативные и совещательные органы.

Другая включает подразделения, обеспечивающие их деятельность. В данном случае это Аппарат Правительства России и иные вспомогательные органы, определенным условием функционирования которых является то, что они не должны брать на себя непосредственное выполнение функций правительства, подменяя его собой.

Председатель правительства обладает широким спектром полномочий по организации деятельности кабинета министров:

• определяет основные направления его работы, ведет заседания;

• распределяет обязанности между своими заместителями;

• подписывает акты правительства и т. д.

• Кроме того, он непосредственно взаимодействует с президентом:

-систематически информирует его о работе правительства;

-представляет предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти, о назначении на должность и об освобождении от должности своих заместителей и федеральных министров и т. д.;

• в определенных случаях представляет Правительство России внутри страны и за ее пределами.

Заместители председателя и федеральные министры участвуют с правом решающего голоса в заседаниях правительства, в подготовке его постановлений и распоряжений, обеспечивают их исполнение; участвуют в реализации выработанной государственной политики в различных сферах. Федеральные министры, кроме того, непосредственно осуществляют руководство вверенными им ведомствами.

Президиум Правительства Российской Федерации. Возможность его создания для решения оперативных вопросов была предусмотрена еще законом «О Совете Министров - Правительстве Российской Федерации» 1992 г. Президиум рассматривался в качестве постоянного органа, решения которого могли издаваться в форме постановлений и распоряжений от имени самого правительства, правда, с условием, что они не противоречат другим его решениям.

В его состав по должности входили председатель, его заместители, министры финансов, экономики, иностранных дел, обороны, безопасности, внутренних дел, а также председатель Государственного комитета по управлению государственным имуществом и руководитель аппарата правительства. Состав не был постоянен, допускалось, что президент по своему усмотрению может включить в него и иных членов кабинета.

Закон «О Правительстве Российской Федерации» 1997 г. внес некоторые изменения в статус президиума. Его создание является возможным, но не обязательным. Очевидно, он стал рассматриваться как оперативно-технический орган, состав которого законом даже не определяется. Отсутствует также и указание на возможность самостоятельного издания постановлений и распоряжений от имени правительства. Вообще регламентация его организационно-правового положения и порядок формирования носят рамочный характер, оставляя, таким образом, за главой правительства полномочия по созданию президиума и определению направлений его деятельности.

Заседания президиума проводятся по мере необходимости, а решения, которые не должны противоречить актам самого правительства, принимаются простым большинством голосов, причем правительство оставляет за собой право отменить любое из них.

Как свидетельствует практика, состав Президиума Правительства России не был постоянным ни по численности, ни по перечню федеральных органов исполнительной власти, руководители которых в него входили. В президиум, образованный 5 мая 1998 г. после вступления в должность премьера С.В. Киреенко, входили восемь человек.

Под председательством Е.М. Примакова (он был создан 1 октября 1998 г.) работало 12 человек. Президиум правительства С.В. Степашина, в свою очередь, был образован 31 мая 1999 г. Помимо руководителей уже привычных министерств в него были включены министр юстиции, министр по делам Федерации и национальностей, а также руководитель Аппарата Правительства России. Таким образом, он насчитывал уже 14 человек.

Фактически повторил своего предшественника и в количественном, и в персональном составе президиум, созданный В.В. Путиным 26 августа 1999 г. Изменения коснулись лишь кадровых перестановок в руководстве аппарата правительства и Министерства юстиции. В связи с ликвидацией Министерства по делам Федерации и национальностей состав президиума сократился на одного человека. Однако самый большой по численности президиум был впереди. Его сформировали 21 января 2000 г. также под председательством В.В. Путина, и он насчитывал 15 человек, в том числе 7 вице-премьеров. Новым ведомством, представленным в нем, было Министерство путей сообщения.

Таким образом, Президиум Правительства Российской Федерации в разное время включал от 1/3 до половины членов кабинета. Учитывая его персональный состав, можно сказать, что он являлся «ядром» правительства, объединяющим руководителей наиболее важных сфер государственного управления.

Консультативные и совещательные органы при Правительстве России. Такая организационная форма реализации полномочий правительства особенно активно стала использоваться в условиях изменения сложившейся системы государственного управления. В начале 1990-х годов таким образом преодолевались ведомственная разобщенность и нарушение властной вертикали, а также оформлялись новые направления государственного регулирования. Вместе с тем основным недостатком многочисленных консультативных органов являлись параллелизм их работы и дублирование функций федеральных органов исполнительной власти, которых трудно было избежать в тех условиях.

Консультативные и совещательные органы при Правительстве Российской Федерации показаны в приложении 10.

На преодоление этих негативных тенденций было направлено постановление правительства от 5 июля 1994 г. Выход виделся в уточнении организационно-правового статуса создаваемых при правительстве вспомогательных органов. Их разделили на координирующие и консультативные. Первые предназначались для обеспечения согласованных действий в решении определенных народно-хозяйственных задач. Они получили название «комиссии». Вторые, предусматриваемые для предварительного рассмотрения вопросов и подготовки по ним предложений рекомендательного характера, получили название «советы». В свою очередь, комиссии и советы могли быть правительственными или межведомственными, которые отличались характером деятельности и составом.

Межведомственные комиссии и советы занимались проблемами, имеющими межотраслевое, межведомственное или межтерриториальное значения. Инициатива создания, как правило, принадлежала какому-либо ведомству. Возглавлял их руководитель федерального органа исполнительной власти. Организационно-техническое обеспечение деятельности осуществлял аппарат одного из заинтересованных ведомств.

Правительственные комиссии и советы создавались по проблемам, имеющим общегосударственное значение, по инициативе правительства. Их возглавлял сам премьер или один из его заместителей, а в состав, как правило, входили руководители федеральных органов исполнительной власти. Обеспечение их деятельности брал на себя полностью правительственный аппарат.

Необходимо отметить, что в состав и тех и других могли входить не только представители соответствующих органов исполнительной власти, но и представители органов законодательной власти, предпринимательских структур, общественных организаций, ученые, специалисты и общественные деятели. Для выполнения конкретного задания в ограниченные сроки могли образовываться временные комиссии, включающие в название определение -государственная или «рабочая».

Создание, реорганизация, ликвидация и межведомственных, и правительственных органов, назначение их руководителей, утверждение персонального состава и определение компетенции осуществлялись постановлениями правительства. Сами же решения комиссий и советов оформлялись в виде протоколов их заседаний, а при необходимости - проектов распоряжений и постановлений правительства.

Унификация организационно-правовых форм правительственных органов вместе с тем не принесла ожидаемого результата. Количество комиссий и советов продолжало увеличиваться, отражая, с одной стороны, объем полномочий правительства, а с другой - свидетельствуя о проблемах организации управления, реализации государственной политики в различных направлениях.

Апробированные формы работы вспомогательных правительственных органов нашли отражение в законе «O Правительстве Российской Федерации», который не внес каких-либо существенных изменений в концепцию создания и деятельности подобных структур. Лишь название «консультативные» было заменено на «совещательные», сохранив за ними название «советы».

В числе правительственных комиссий имеются такие, как: по военно-промышленным вопросам; по противодействию нарушениям в сфере интеллектуальной собственности; морская коллегия, по проведению административной реформы. Их возглавляют члены правительства.

Почти одновременно последовало изменение порядка создания вспомогательных органов. Оно было санкционировано постановлением правительства « О правительственных и межведомственных координационных и совещательных органах, образуемых Правительством Российской Федерации и федеральными органами исполнительной власти» от 30 апреля 2004 г. С одной стороны, правительство отказалось от участия в создании межведомственных комиссий и советов. Они должны образовываться непосредственно заинтересованными федеральными органами исполнительной власти. С другой стороны, появилась еще одна форма координационных органов - организационные комитеты. Они должны заниматься проведением мероприятий общегосударственного значения.

Несмотря на предписание, что организационно-техническое обеспечение деятельности правительственных комиссий должен осуществлять Аппарат Правительства России, эти функции в отношении ряда комиссий выполняют федеральные министерства.

Аппарат Правительства Российской Федерации. Для обеспечения деятельности правительства создается специальное подразделение - аппарат. Положение о нем утверждается постановлением правительства. Деятельность регламентируется инструкцией по делопроизводству и самим Регламентом правительства. Руководитель аппарата, являясь членом правительства в ранге министра, назначается на должность и освобождается от нее президентом по представлению главы правительства.

Положение аппарата в структуре правительства, его задачи и функции не были статичны. Первоначально он рассматривался исключительно как орган по обеспечению деятельности кабинета министров. Именно такое определение было дано в первом Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации, утвержденном 18 июня 1998 г.( Постановление Правительства Российской Федерации №604 от 18 июня 1998 г. «Вопросы организации деятельности Правительства Российской Федерации» // С3 РФ. 1998. № 27. Ст. 3176.). В более поздних документах он уже представлен как государственный орган, на который возложена организация контроля за выполнением министерствами и ведомствами правительственных решений, чем подчеркивалось его значение в организации деятельности кабинета министров. В то же время функции аппарата изначально не исчерпывались организационно-техническими задачами.

В его работе можно выделить несколько направлений:

-подготовка материалов к заседанию правительства;

- проработка документов и обращений, поступающих в его адрес;

-обеспечение взаимодействия с другими органами государственной власти; -работа с обращениями граждан;

-документационное обеспечение деятельности правительства.

Некоторые дополнительные полномочия аппарата были предусмотрены его положением, утвержденным 5 октября 2000 г. Он получал право самостоятельно запрашивать информационные и другие материалы, необходимые для деятельности правительства, что предполагало повысить оперативность его работы и вместе с тем статус. Появилась у него также возможность принимать решение о возвращении органам исполнительной власти документов, которые они представили в правительство с нарушением установленного порядка. Кроме того, он получил возможность переправлять им относящиеся к их компетенции документы, поступившие в адрес правительства, но не требующие его решения. Все это придавало большую самостоятельность аппарату.

Организационная структура аппарата складывалась с учетом его функций. Одной из тенденций развития, как и самого правительства, было постоянное увеличение численности и структурных подразделений. Указание на необходимость сокращения аппарата на 20% фигурировало еще в упоминавшемся выше президентском указе от 23 декабря 1993 г. Одна из попыток оптимизации структуры Аппарата Правительства Российской Федерации была предпринята в середине мая 1998 г. (Распоряжение Правительства Российской Федерации № 526-р от 15 мая 1998 г. «О структуре Аппарата Правительства Российской Федерации» // С3 РФ. 1998. № 23. Ст. 2591.), она заключалась в уточнении названий департаментов и управлений, ликвидации в общей сложности 11 структурных подразделений:

Штатная численность сотрудников сократилась на 30% и составила 1039 единиц. Вместе с тем были созданы новые подразделения - отдел по работе с обращениями граждан и Управление правительственной информации. В окончательном варианте в структуру аппарата вошли 2 секретариата, 11 департаментов, 5 управлений и 1 отдел.

В дальнейшем в структуру аппарата вносились изменения, связанные с новыми направлениями деятельности правительства или продиктованные структурными и кадровыми перестановками. В ноябре 1999 г. он насчитывал уже 21 подразделение. Тенденция к росту сохранялась, хотя в распоряжениях правительства постоянно указывалось на необходимость его сокращения. В сентябре 2001 г. были созданы Управление по защите государственной тайны и Контрольное управление. В январе 2002 г. в структуру аппарата вошли полномочные представители правительства в Федеральном Собрании и судах Российской Федерации. В ходе подготовки административной реформы было образовано Управление по вопросам административной реформы. Почти одновременно с ним, в августе 2003 г., появилось Управление протокола. Спустя месяц еще одна структура Департамент финансовых рынков и имущественных отношений.

Новое Положение об Аппарате Правительства Российской Федерации было утверждено 1 июня 2004 г. В целом оно сохранило прежний подход к определению его компетенции, лишь скорректировав функции. Немного иначе расставлены акценты в его деятельности: ему предназначается роль связующего звена без подмены собой деятельности, в частности, федеральных органов исполнительной власти. Это хорошо видно на примере следующих его полномочий. Он должен направлять в федеральные ведомства проекты законов, поступающие в правительство на согласование, для подготовки заключений и внесения поправок к ним, а не организовывать подготовку проектов, как это было раньше. Кроме того, аппарат должен осуществлять контроль за соблюдением требований регламента при внесении в правительство проектов законов, указов президента и других актов, а не заниматься их подготовкой к рассмотрению на заседании и т.д. На аппарат также возложено обеспечение взаимодействия правительства с администрацией президента, аппаратами палат Федерального Собрания.

В ходе административных преобразований весной 2004 г. произошли изменения и в Аппарате Правительства Российской Федерации. В его структуре были оставлены только департаменты, получившие новый статус, - департаменты правительства. В соответствии с новой структурой, утвержденной распоряжением правительства от 26 апреля 2004 г., созданы всего 12 департаментов. В результате проведенных преобразований высвободились 240 человек.

Кроме того, руководителю аппарата разрешили иметь не одного, а двух заместителей.

Таким образом, Аппарат Правительства Российской Федерации по своей структуре фактически идентичен сферам компетенции правительства, а его функции направлены на обеспечение правительственных полномочий. При таком подходе, с одной стороны, действительно должна повыситься эффективность деятельности кабинета министров, но с другой - сохраняется опасность его подмены аппаратом, в котором сосредоточены все вопросы подготовки и обеспечения принятия решений.