III.2.5. Организационное обеспечение деятельности палат Федерального Собрания

Аппарат Федерального Собрания был создан указом президента, когда еще отсутствовал сам парламент - 8 октября 1993 г. До начала работы парламента он должен был обеспечивать деятельность Комиссии законодательных предположений при Президенте Российской Федерации и российской части Межпарламентской ассамблеи государств - участников Содружества Независимых Государств. Численность его сотрудников устанавливалась в 537 штатных единиц.

Первое Положение об Аппарате Федерального Собрания было утверждено 24 ноября 1993 г. Из него следовало, что спешное создание Аппарата Федерального Собрания было вызвано, прежде всего, необходимостью инвентаризации и систематизации документов бывшего Верховного Совета и подбора кадров для нового аппарата. При этом он обязан был взаимодействовать с Администрацией Президента Российской Федерации и Советом Министров, а также другими федеральными органами власти. Особенность его заключалась в том, что один аппарат обслуживал обе палаты. Это явно свидетельствовало о его временном характере. В январе 1994 г. объединенный аппарат ликвидировали. Первые самостоятельные аппараты палат появились с началом их работы. Поручение о формировании Аппарата Совета Федерации председатель палаты В.Ф. Шумейко дал 15 января 1994 г., и уже 3 февраля утверждали его структуру. Одновременно, 4 февраля, постановление о создании собственного аппарата приняла Государственная Дума.

Структура аппаратов палат во многом была схожа. В нее входили руководитель, секретариаты председателей и их заместителей, рабочие аппараты комитетов (комиссий), управления и отделы, число которых в Государственной Думе и Совете Федерации было приблизительно одинаковым (11 и 12 соответственно). К их специализации использовался разный подход.

В Аппарате Государственной Думы большинство управлений и отделов выполняли функции общего обеспечения деятельности палаты. Специализированным оставался только один отдел - межпарламентских связей.

В Совете Федерации часть отделов - организационный; аналитический (центр); редакционно-издательский; материально-технического обеспечения; пресс-центр и т. д. - ориентировалась на обеспечение деятельности палаты в целом. Другие создавались для обеспечения полномочий палаты в конкретной области: по взаимодействию с субъектами Федерации; правового обеспечения законодательного процесса; государственного, административного и уголовного законодательства и т. д. По сути, эти отделы дублировали аппараты комитетов. Сказывалось отсутствие опыта.

Помимо одинаковых структурных подразделений в аппаратах Государственной Думы и Совета Федерации действовали и такие, которые не имели аналога в другой палате.

В Государственной Думе, например, работали самостоятельные аппараты депутатских объединений. В свою очередь, в Аппарате Совета Федерации первоначально предусматривались такие структурные подразделения, как канцелярии депутатов.

Канцелярия являлась рабочим органом, обеспечивающим деятельность депутата как в палате, так и в избирательном округе. На нее возлагались функции правового, организационно-технического, информационного и документационного обслуживания депутата. В избирательном округе она располагалась в помещении местных органов государственной власти. Ее структура и штатная численность определялись депутатами самостоятельно. Просуществовала такая форма обеспечения деятельности депутата Совета Федерации недолго. В июле 1994 г. канцелярии депутатов были ликвидированы в связи с принятием Федерального закона от 8 мая «О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», который предусмотрел должности помощников и взял на себя регламентацию обеспечения депутатской деятельности.

Принципы организации и деятельности, заложенные в самом начале работы аппаратов, не подверглись существенным изменениям. Корректировались названия структурных подразделений, варьировались их количество и штатная численность, но общая схема осталась прежней.

В соответствии с действующими регламентами Государственной Думы и Совета Федерации на их аппараты возлагается правовое, организационное, документационное, аналитическое, информационное, финансовое, материально-техническое, социально-бытовое обеспечение деятельности палат.

Руководитель аппарата палаты назначается на должность и освобождается от должности распоряжением председателя палаты.

Структурными подразделениями аппарата являются:

-секретариаты председателя и его заместителей; -аппараты комитетов и комиссий;

-секретариат руководителя аппарата и его заместителей; -управления и другие структурные подразделения в соответствии с утвержденной структурой аппарата.

В Государственной Думе, как уже отмечалось, созданы также аппараты депутатских объединений, которые имеют свои особенности организации. Они формируются после регистрации, и их штаты устанавливаются исходя из численного состава соответствующего депутатского объединения. Подбор и расстановку кадров, руководство и контроль за их деятельностью осуществляют сами депутатские объединения. Они же определяют функциональные обязанности работников аппаратов в соответствии со срочными трудовыми договорами (контрактами), заключенными на период деятельности депутатских объединений.

В случае прекращения деятельности депутатской группы работники ее аппарата высвобождаются на основании действующего законодательства, а при изменении численного состава депутатской группы приводится в соответствие и численный состав ее аппарата.

У аппаратов комитетов и комиссий свой порядок формирования. Существуют установленные нормативы расчета их штатной численности, которые определяются исходя из численности членов соответствующего комитета, объема работы и характера вопросов ведения комитета.

Организация и деятельность аппаратов палат осуществляются на основании положений. Положение об Аппарате Государственной Думы утверждает председатель, а Положение об Аппарате Совета Федерации - Совет палаты по представлению его председателя. Одно из последних положений об Аппарате Государственной Думы, например, утверждено 16 февраля 2004 г. Дополнениями в ее регламент, которые были внесены летом 2005 г., предусматривается также разработка нового документа - Административного регламента Аппарата Государственной Думы.

Свое положение имеет каждое структурное подразделение аппарата. Порядок их утверждения разный. Так, положения о секретариатах Председателя Государственной Думы, первых заместителей и заместителей утверждаются соответственно Председателем, первыми заместителями и заместителями. Положения об аппаратах депутатских объединений, комитетов и комиссий, о секретариатах руководителя Аппарата Государственной Думы и его заместителей, об управлениях и других структурных подразделениях утверждает руководитель аппарата.

Численность аппаратов палат достаточно внушительная, причем очевидна тенденция к ее увеличению. Первоначально на 450 депутатов Думы приходилось 1195 сотрудников аппарата.

При этом фракции обслуживали 132, а комитеты и комиссии 386 человек. Учитывая, что все депутаты обязаны были работать в том или ином комитете или комиссии, соотношение было близкое 1:2. Сегодня в Аппарате Государственной Думы работает уже около 1 800 государственных служащих, в Аппарате Совета Федерации - более 800 человек, что немногим больше, чем пропорциональное соотношение работников Аппарата Государственной Думы и ее депутатов. На одного члена Совета Федерации приходится в среднем четыре-пять сотрудников аппарата.

Сотрудники аппаратов выполняют довольно большой объем работы. Только работники Управления документационного обеспечения Государственной Думы ежемесячно регистрируют более 50 тыс. документов. К пленарным заседаниям палаты ежемесячно тиражируется более 0,5 млн. экземпляров законопроектов и других документов. В этот же период расшифровывается более 15000 страниц стенограмм, печатается свыше 20 000 машинописных страниц различных текстов.

В своей деятельности аппараты палат Федерального Собрания тесно связаны с аналогичными структурами других органов государственной власти: администрацией президента, правительства, федеральных органов исполнительной власти, органов судебной власти, законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации, аппаратами парламентов иностранных государств и межпарламентских организаций.