Глава III.2. Федеральное собрание российской федерации

III.2.1.Парламент России.

III.2.2. Порядок формирования палат Федерального Собрания Российской Федерации.

III.2.3. Компетенция палат Федерального Собрания Российской Федерации.

III.2.4. Организационное устройство палат Федерального Собрания Российской Федерации.

III.2.5. Организационное обеспечение деятельности палат Федерального Собрания.

III.2.6. Формы работы палат Федерального Собрания Российской Федерации.

III.2.7. Акты палат Федерального собрания Российской Федерации.

III.2.1.Парламент России

Конституция закрепила создание предложенного указом № 1400 нового органа представительной власти в стране - Федерального Собрания. Его компетенция по сравнению со съездом народных депутатов и Верховным Советом Российской Федерации была значительно сужена.

Федеральное Собрание - Парламент Российской Федерации объявляется не высшим органом государственной власти в стране, а представительным и законодательным, причем постоянно действующим. Оно состоит из двух палат: Совета Федерации и Государственной Думы.

Структура Федерального Собрания показана в приложении 6 «Структура Федерального Собрания Российской Федерации».

Законодательный характер выражается в том, что Федеральное Собрание - единственный федеральный орган государственной власти, который имеет право принимать федеральные нормативные акты, обладающие высшей юридической силой (кроме Конституции) - законы. Законотворчество является его основной функцией.

Вместе с тем Конституция недвусмысленно говорит об осуществлении законодательной функции преимущественно Государственной Думой, выражая это самой формулировкой, что «федеральные законы принимаются Государственной Думой». По этому поводу Конституционный Суд в своем постановлении от 22 апреля 1996 г. разъяснил ( Постановление Конституционного Суда № 10-П от 22 апреля 1996 г. «По делу о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции Российской Федерации» / / С3 РФ. 1996. № 18. Ст. 2253.), что под принятым подразумевается только тот федеральный закон, который прошел через Государственную Думу и одобрен (активно или пассивно) Советом Федерации. При этом подчеркнул, что участие последнего - обязательный этап законотворческой процедуры. В связи с этим можно сделать вывод, что принятие закона Государственной Думой означает исключение возможности обсуждения других вариантов его текста и внесение поправок без ее согласия.

Если Совет Федерации одобряет закон с рассмотрением его на своем заседании или без такового, то понятие «принятый федеральный закон» как бы меняет свое содержание и под ним следует понимать закон, принятый обеими палатами Федерального Собрания. Именно в таком качестве он направляется Президенту России для подписания и обнародования.

Одним из выражений представительного характера Государственной Думы является право высказываться по любому вопросу государственной и общественной жизни. При этом не имеет значения, входит этот вопрос в ее компетенцию или нет.

Только во второй половине 1998 г. Государственной Думой, к примеру, были приняты постановления «O чрезвычайной ситуации, сложившейся в Республике Саха (Якутия) в результате стихийного бедствия», «Об оплате труда работников организаций бюджетной сферы» и др. 2 июня 2000 г. она приняла несколько обращений в адрес председателя правительства М.М. Касьянова, в том числе призвала его рассмотреть вопрос о неправомерных действиях Министерства по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций при решении вопроса о продлении действия лицензии открытого акционерного общества «ТВ центр» и т. д.

Государственная Дума, таким образом, как орган общенационального представительства привлекает к той или иной проблеме общественное мнение, обращает на нее внимание органов государственной власти.

Федеральное Собрание не возглавляет систему законодательных (представительных) органов в Российской Федерации. Это единственная ветвь власти в России, которая в целом или в какой-то части не образует систему.

По Конституции Россия отказалась от равенства палат, отдав по существу предпочтение принципу нижней и верхней палат, хотя сами эти термины в ней не употребляются. Не предусмотрен Председатель Федерального Собрания. Нет в Конституции и особой статьи, закрепляющей вопросы компетенции Федерального Собрания в целом.

Палаты в новом парламенте России самостоятельны: каждая из них имеет собственные компетенцию, организационное устройство, регламент.

Организационное устройство и формы работы палат во многом сходны, присущи им также и некоторые одинаковые полномочия.

С момента создания новый Парламент России прошел определенную эволюцию во взаимоотношениях с другими органами государственной власти, менялся и его политический состав. Деятельность Думы первого созыва началась в обстановке серьезных разногласий. Оппозиционно настроенный блок не раз настаивал на выражении недоверия президенту, правительству в целом, отдельным министрам. .

После принятия Конституции 1993 г. считалось, что для приведения законодательства в соответствие с ней необходимо принять 4,5 тыс. законов. За весь срок полномочий Государственной Думы первого созыва, по информации на 18 декабря 1995 г. (Информация о законопроектной работе Государственной Думы в 1994-1995 гг. (по состоянию на 18.12.1995 г.). Документ составлен организационным отделом обеспечения заседаний Государственной Думы Организационного управления Аппарата Государственной Думы.), из 461 принятого закона 282 были одобрены Советом Федерации и подписаны Президентом России, что составило 61,2%, остальные либо находились на рассмотрении, либо были ими отклонены.

В портфеле законодателей остались нерассмотренными 600 законопроектов.

Механизм принятия законов имел много недостатков. Практически не были определены порядок приоритетности и сроки рассмотрения законопроектов. Массу времени отнимала политическая деятельность, Конституцией не предусмотренная.

Озабоченность сложившейся ситуацией высказывалась и депутатами Государственной Думы второго созыва. Информируя депутатов о результатах осенней (1998 г.) сессии, первый заместитель ее председателя В.А. Рыжков сообщил: «Фактически наш с вами КПД всего-навсего лишь 35 процентов. 35 процентов из законов, которые мы принимаем, сразу доходят до подписи Президента, 65 процентов - законодательный брак».

Ко времени истечения срока полномочий Государственная Дума второго созыва из 1 662 рассмотренных законопроектов приняла 971 закон, из которых президент подписал 708.. Несмотря на то, что парламент страны принимал более 200 законов в год, правовое поле, как писал председатель Государственной Думы Г.Н. Селезнев еще в 1997 г., оставалось противоречивым, с белыми пятнами, устаревшими нормами, множеством законов по смежным проблемам.

Деятельность Совета Федерации представляется более взвешенной и прагматичной, чем деятельность нижней палаты парламента первых созывов. Лидеры регионов были настроены более лояльно по отношению к исполнительной власти и президенту, дистанцированы от партий и движений, по действующему законодательству располагали иногда большими правами, чем могли освоить, их поддерживало население регионов и т. д.

Совет Федерации все реже практиковал поименное голосование и в отличие от Государственной Думы почти не рассматривал политических вопросов. Единственным острым политическим вопросом, обсуждавшимся в нем, был так называемый беловежский (в середине марта 1996 г. палата подняла вопрос о восстановлении действия союзного договора 1922 г.), когда он встал на сторону президента и критиков Государственной Думы.

В Государственной Думе третьего созыва активно поддержавших президента депутатов сначала оказалось чуть более трети; для принятия решений этого было недостаточно. Была избрана тактика блокирования при рассмотрении тех или иных вопросов, поначалу шокировавшая наблюдателей, расцененная ими как беспринципная. Затем начался процесс перехода депутатов, числящихся оппозиционерами президентскому курсу, в лагерь его сторонников, вытеснения из думских структур депутатов от КПРФ. Спикер палаты (им вновь стал Г.Н Селезнев) вынужден был еще больше дистанцироваться от компартии. Последняя потеряла ряд постов в комитетах Думы, а некоторые члены ее фракции предпочли думскую должность партийной принадлежности.

Анализ состава третьей Государственной Думы свидетельствовал о развитии прежних тенденций: продолжало сокращаться число женщин-парламентариев; росло число депутатов разных созывов (их число составило 166) - парламент все больше становился прибежищем политиков. В то же время уже можно было говорить об известной профессионализации - около половины ее депутатов к моменту избрания так или иначе имели опыт законодательной работы.

Нижняя палата парламента, по мнению ряда аналитиков, становилась все более подконтрольной президенту и работоспособной. За время работы Думы третьего созыва были приняты Земельный, Трудовой, Уголовно-процессуальный, Гражданский, процессуальный кодексы, новые редакции или отдельные части уже существующих, ряд законов по пенсионной, судебной, военной реформам, закон о партиях и др.

Такая же тенденция сохраняется и в Государственной Думе четвертого созыва. Только в течение весенней сессии 2005 г. она приняла 130 законов. Одним из ориентиров законотворческой деятельности стало Послание Президента России Федеральному Собранию. Государственная Дума сформировала пять рабочих групп для разработки законодательных предложений по направлениям, обозначенным в послании. Во всех современных государствах в выполнении парламентом законодательных функций решающая роль принадлежит президентско-правительственной инициативе.

В послании 2003 г. Федеральному Собранию В.В. Путин отметил, что в последние годы отношения между законодателями и исполнительной властью качественно улучшились. «На смену противостоянию пришло конструктивное сотрудничество, основанное на содержательном обмене мнениями, на взвешенной критике. Пришло взаимодействие».