III.1.5. Коммулятивные связи Президента России с федеральными органами государственной власти

Коммулятивные связи – это процесс обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия в данном случае Президента Российской Федерации и федеральных органов государственной власти.

По действующей Конституции Президент Российской Федерации не входит ни в одну из ветвей власти. Однако у него есть определенные конституционные полномочия по отношению к каждой. Их объем и характер продиктован функциями главы государства, которые настолько разнообразны и обширны, что порой обеспечить их выполнение одними лишь президентскими структурами просто невозможно.

Поэтому взаимоотношения президента с Федеральным Собранием, правительством, органами судебной власти строятся исходя из необходимости обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти .

Федеральное Собрание. Для каждой из палат Конституцией предусмотрен свой круг полномочий президента.

В отношении Совета Федерации он ограничен фактически двумя вопросами - представлением кандидатур на определенные должности и извещением о введении военного или чрезвычайного положений. Президент предлагает палате кандидатуры на должности судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, а также Генерального прокурора.

В отношении Государственной Думы глава государства обладает значительно большими полномочиями, включающими еще и механизм воздействия на палату при решении спорных вопросов, который имеет конституционное закрепление и ограничения.

Президент назначает выборы Государственной Думы. Однако это право его не абсолютно. Исходя из того что срок, на который избирается палата, равен четырем годам, законодатель установил правило, согласно которому выборы нового состава депутатского корпуса проводятся в первое воскресенье после окончания срока полномочий предшественников. Следовательно, назначение президентом даты выборов не является его самостоятельным решением. Если президент не издает указ о назначении выборов за четыре месяца до них, то такая обязанность ложится на Центризбирком.

Для преодоления политического кризиса, возможного вследствие конфронтации правительства и Государственной Думы, президент наделен правом роспуска нижней палаты парламента. Правда, реализовать это свое полномочие он может лишь в трех случаях:

-если та трижды отклоняет представленные им кандидатуры на должность председателя правительства;

-если в течение трех месяцев повторно выразит недоверие правительству;

-если откажет в доверии правительству, когда вопрос о таком доверии был поставлен перед ней председателем правительства.

В двух последних случаях альтернативой роспуску Государственной Думы может быть решение президента об отставке самого правительства.

Государственная Дума не может быть распущена в течение года после своего избрания и шести месяцев до окончания срока полномочий президента, а также с момента выдвижения обвинения против него и в период действия на территории страны военного или чрезвычайного положений. Другим направлением взаимодействия с Государственной Думой является представление кандидатур на государственные должности - Председателя Правительства Российской Федерации, председателя Центробанка и др.

Одно из важнейших полномочий Президента России заключается в использовании своего права законодательной инициативы, которое (в отличие от законодательной инициативы других субъектов) не ограничивается вопросами его ведения. Законопроекты, вносимые им в качестве срочных, подлежат внеочередному рассмотрению на ее заседаниях.

Для обеспечения взаимодействия главы государства с парламентом в Администрации Президента Российской Федерации в январе 1994 г. была учреждена должность его полномочного представителя в Федеральном Собрании, а в марте - положение о нем.

Деятельность полномочного представителя обеспечивалась специально созданным в Администрации Президента России на правах отдела рабочим аппаратом, который непосредственно отвечал за обеспечение его всеми необходимыми материалами и информацией; организовывал его взаимодействие, с одной стороны, с комитетами палат Федерального Собрания, фракциями и группами депутатов палат Федерального Собрания, а с другой - со структурными подразделениями администрации.

В феврале 1996 г. вместо одной должности были учреждены две: полномочного представителя в Государственной Думе и полномочного представителя в Совете Федерации. Они входили в состав администрации и по своему статусу приравнивались к заместителю его руководителя.

Почти одновременно с назначением полномочных представителей было утверждено Положение о порядке взаимодействия Президента Российской Федерации с Федеральным Собранием в законотворческом процессе, регламентирующее стадии подготовки законопроекта, инициируемого президентом. Оно претерпело не одно изменение, последняя его редакция была утверждена 7 ноября 2005 г. (Указ Президента Российской Федерации № 1277 от 7 ноября 2005 г. «О внесении изменений в Положение о порядке взаимодействия Президента Российской Федерации с палатами Федерального Собрания в законотворческом процессе/ / СЗ РФ. 2005. № 46. Ст. 4654).

Инициировать подготовку президентского законопроекта, помимо самого президента, могут его администрация, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Федерации, местного самоуправления, а также общественные объединения и граждане. Свои предложения они направляют в Администрацию Президента России, которая после необходимых согласований принимает вопрос к рассмотрению. После того как проект готов, он передается на заключение в Государственно-правовое управление, а также заместителям руководителя администрации, советникам и помощникам президента, полномочным представителям президента в палатах Федерального Собрания.

В Государственную Думу окончательный текст законопроекта направляется вместе с проектом письма и другими необходимыми материалами. Позицию президента в парламенте, как и прежде, представляют его полномочные представители. Вся тяжесть дальнейшей работы по согласованию и внесению изменений, дополнений в законопроект ложится на их плечи и Государственно-правовое управление.

Правом законодательной инициативы не исчерпывается участие президента в законотворческом процессе. Ему в течение пяти дней поступают на подпись все законы, принятые Федеральным Собранием. Они передаются в Государственно-правовое управление для подготовки предложений о подписании и обнародовании. В этой работе также принимают участие заместители руководителя администрации, помощники и советники президента и опять же его полномочные представители в палатах Федерального Собрания.

В течение четырнадцати дней президенту как гаранту Конституции прав и свобод человека и гражданина предоставляется право либо подписать закон, либо отклонить его. Отлагательное вето - одна из прерогатив президента. Используя его, он должен или предложить свою редакцию закона, или мотивировать его нецелесообразность. Преодолеть президентское вето Государственная Дума может, только подтвердив свое решение 2/3 голосов. Все согласительные процедуры по этим вопросам берут на себя полномочные представители президента.

Подпись президента служит юридическим основанием обнародования закона.

Федеральные органы исполнительной власти. Объем полномочий президента по отношению к органам исполнительной власти ставит порой под сомнение их независимость от главы государства. В России используется та модель их взаимодействия, которая в большей степени характерна для президентских республик. Этот механизм сложился еще до принятия Конституции, когда президент действительно был главой исполнительной власти. Интересно отметить, что правительство - единственный федеральный орган власти, где не предусмотрен институт представителей президента. Он сам себя представляет и имеет право по своему усмотрению председательствовать на его заседаниях. В.В. Путин в отличие от Б.Н. Ельцина это право использовал регулярно.

Коммулятивные связи с правительством осуществляются также путем персональных назначений его членов и принятия важных решений в сфере исполнительной власти. Президент назначает председателя правительства (с согласия Государственной Думы), принимает решение об его отставке. Оно возможно в трех случаях: по собственному усмотрению; в случае подачи правительством заявления об отставке; при. выражении недоверия Государственной Думой.

Президент своими указами утверждает систему и структуру федеральных органов исполнительной власти, осуществляет непосредственное руководство Министерством обороны, Министерством внутренних дел, Министерством по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Министерством юстиции, Министерством иностранных дел, некоторыми федеральными агентствами и службами.

Выбор именно этих органов исполнительной власти не случаен. Во-первых, большинство из них является атрибутом государства как политической организации, обладающей аппаратом принуждения. Во-вторых, выбор этих органов продиктован необходимостью обеспечения некоторых из его функций. Например, отнесение Министерства юстиции к ведению президента способствует обеспечению его функций как гаранта Конституции, прав и свобод гражданина и человека. Оно занимается регистрацией нормативных актов федеральных органов и ведет банк данных актов, принятых органами власти субъектов Федерации, обеспечивая таким образом непосредственное информирование Президента России.

Президент наделен определенными полномочиями и по отношению к региональным органам исполнительной власти: фактически назначает высших должностных лиц, приостанавливает действия актов органов исполнительной власти в случае их противоречия Конституции и др. Все это свидетельствует о том, что президентские полномочия в сфере исполнительной власти вписываются в модель «президент - глава государства» с большими оговорками.

Органы судебной власти. По отношению к ним президент обладает только кадровыми полномочиями. Они заключаются в назначении на должность судей всех федеральных судов, за исключением высших, которых по его представлению назначает Совет Федерации. Эти президентские полномочия, скорее всего, объясняются его положением гаранта Конституции, т. е. наивысшей формы закона (ведь один из принципов судебной власти - законность) и его самостоятельностью по отношению к другим ветвям власти.

Для обеспечения деятельности президента как гаранта Конституции, прав и свобод человека и гражданина в его администрации в апреле 1995 г. была учреждена должность полномочного представителя президента в Конституционном Суде Российской Федерации ( Указ Президента Российской Федерации № 403 от 24 апреля 1995 г «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации. / / С3 РФ. 1995. № 18. Ст. 1635).

В соответствии с положением, утвержденным в июле 1995 г., он наделялся правом участвовать от имени главы государства в заседаниях Конституционного Суда, в том числе при рассмотрении жалоб о нарушении конституционных прав и свобод граждан, о конституционности закона, примененного или подлежащего применению, если такое участие было необходимо для защиты, охраны прав и свобод человека и гражданина.

Полномочия представителя президента в Конституционном Суде Российской Федерации были несколько скорректированы в конце декабря 1996 г. В частности, на него была возложена подготовительная работа по составлению проектов обращений президента в Конституционный Суд. Более того, становилось обязательным его заключение о соответствии проектов нормативных правовых актов президента Конституции России.

Полномочный представитель назначается на должность и освобождается от должности президентом. Первоначально для обеспечения его деятельности в структуре администрации создали самостоятельный рабочий аппарат, который отвечал за организацию взаимодействия с аппаратом Конституционного Суда и со структурными подразделениями Администрации Президента России, аппаратами органов государственной власти. Его сотрудники обобщали практику и разрабатывали предложения, способствующие повышению эффективности деятельности полномочного представителя. Однако в 1998 г. рабочие аппараты всех полномочных представителей президента, в том числе и в Конституционном Суде, были объединены в одно управление. После реформы администрации в 2004 г. деятельность полномочных представителей обеспечивается профильными управлениями.