II.4.5. Прокуратура России

Возникнув еще при Петре 1 как надзорный орган, прокуратура в ходе судебных реформ 1860-х годов была вовлечена в систему судебных органов, взяв на себя функции обвинения в суде. За время существования советского государства прокуратура прошла тернистый путь от полного отрицания до весьма своеобразного института прокурорского надзора, который при незначительных изменениях достался в наследство Российской Федерации. Определяющая черта этого своеобразия состоит в том, что после революции и Гражданской войны с возникновением принципиально новой государственной системы функции прокуратуры претерпели самые серьезные изменения, вышли далеко за рамки, обозначенные лишь задачами уголовного преследования.

Необходимость пересмотреть функции прокуратуры в связи с быстро изменяющимися общественными отношениями стала очевидна уже в конце 1980-х годов. К этому времени оставался действующим закон «О Прокуратуре СССР» от 30 ноября 1979 г. В соответствии с ним за прокуратурой, помимо надзорных функций, закреплялись следующие направления деятельности:

-борьба с нарушениями закона об охране социалистической собственности;

- координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступлениями и иными правонарушениями;

- участие в совершенствовании законодательства и пропаганде советских законов.

Всего были предусмотрены четыре вида прокурорского надзора:

-надзор за исполнением законов органами государственного управления, предприятиями, учреждениями, организациями, должностными лицами и гражданами (общий надзор); -надзор за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия;

- надзор за исполнением законов при рассмотрении дел в судах;

- надзор за соблюдением законов в местах содержания задержанных, в местах предварительного заключения, при исполнении наказаний и иных мер принудительного характера, назначаемых судом.

В июне 1987 г. в этот закон были внесены существенные изменения. В частности, впервые устанавливалась новая сфера деятельности: борьба с нарушениями законов, направленных на обеспечение прав и интересов граждан. Закрепление этой функции прокуратуры в законодательстве свидетельствовало о постепенном отходе от установившейся практики. Появилась возможность участия в заседаниях органов государственной власти и управления. В целях совершенствования действенности прокурорского надзора вводились две статьи: «Предписание прокурора об устранении нарушений закона» и «Предостережение прокурора о недопустимости нарушений закона». Все эти нововведения, апробированные на союзном уровне, впоследствии будут применены в российском законодательстве.

В конце 1980-х - начале 1990-х годов все чаще стали раздаваться критические замечания в адрес деятельности прокуратуры. Причины были разные. С одной стороны, она в условиях взятого курса на демократизацию общества воспринималась как тень всего негативного, что было в советской системе, тем более если учитывать ее роль в репрессивном механизме сталинской эпохи. С другой - вопреки основополагающим принципам организации прокуратуры - единства и централизации - в условиях расширения прав союзных республик и начавшейся суверенизации налицо было «растаскивание по национальным квартирам», что не могло не сказаться на общем результате ее деятельности. Возникла необходимость разработать научно обоснованную стратегию развития органов прокуратуры в создавшихся условиях.

Особую активность проявили авторы официальной Концепции судебной реформы, которая была представлена в Верховный Совет РСФСР первым президентом осенью 1991 г. В ней отражались планы реформирования прокуратуры, следственного аппарата, адвокатуры, Министерства юстиции. Предполагались коренные изменения и в уголовно-процессуальном законодательстве. Они касались организации состязательного процесса, установления паритета между обвинением и защитой, введения более высоких стандартов для установления допустимости доказательств и судебного контроля за предварительным следствием, включая судебное санкционирование задержания, заключения под стражу и вторжения в частную жизнь. Все это не могло не затронуть функции прокуратуры.

Концепция судебной реформы предложила запретить прокурорские проверки без сигналов о правонарушениях и за рамками вопросов, затронутых в жалобе, заявлении или сообщении, кроме случаев, когда требуется защита несовершеннолетних, престарелых, недееспособных или тех, кто находится в материальной либо служебной зависимости, а также в некоторых особо указанных ситуациях защиты неперсонифицированного общественного интереса (правильный ход выборов, референдума и т. п.). Основаниями к вмешательству прокурора предлагалось признать, во-первых, предположение о преступном характере нарушения; во-вторых, невозможность обычных способов обжалования, в том числе из-за неподведомственности спора суду или зависимости лица от правонарушителя; в-третьих, особая общественная значимость вопроса.

В ходе дискуссии наиболее часто ученые-правоведы критиковали закрепленное союзной Конституцией 1977 г. и республиканской Конституцией 1978 г., а также законом 1979 г. о Прокуратуре СССР представление о прокурорском надзоре как высшем. Другим поводом для дискуссии стало такое направление деятельности прокуратуры, как общий надзор. Он был объявлен авторами концепции «державным орудием принуждения» в условиях отсутствия материальной заинтересованности производителя и неразвитости гражданского общества.

С 1991 г., после распада СССР, резко изменились условия работы всего государственного механизма, в том числе и прокуратуры.

С распадом Союза Прокуратура СССР перестала существовать. В каждом из суверенных государств были образованы самостоятельные прокуратуры, возглавляемые генеральными прокурорами, началась подготовка собственных законов о прокуратуре. Переход к новым экономическим условиям, естественно, потребовал пересмотра некоторых принципов, совершенствования форм и методов ее деятельности.

Закон «О прокуратуре Российской Федерации» был принят 17 января 1992 г. (Закон Российской Федерации № 2202-1 от 17 января 1992 г. «О прокуратуре Российской Федерации» / / Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 8. Ст. 366. ).

Он явился, по сути, своеобразным отражением сложившейся еще в советское время законодательной практики по прокурорскому надзору. В то же время в нем определены эволюционные идеи новой политической системы. Особо стоит отметить, что в нем впервые появилась отдельная статья о порядке разрешения и рассмотрения жалоб и заявлений граждан. Были упразднены надзор за исполнением законов гражданами, установлен запрет на вмешательство прокуратуры в хозяйственную деятельность. Утвердился и стал последовательно проводиться в жизнь приоритет надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Существенные изменения претерпело положение прокурора в уголовном судопроизводстве. Он утратил функцию надзора за законностью рассмотрения дела в судах и стал лишь одной из сторон, участвующих в процессе. Прокурорский надзор стал распространяться на оперативно-розыскную деятельность.

Впервые наряду с традиционными принципами организации и деятельности, такими, как единство и централизация системы прокурорских органов, независимость прокуратуры от органов государственной власти и управления, появляется принцип гласности в деятельности прокуратуры, что вполне объяснимо для того времени.

В закон была включена норма о недопустимости вмешательства в осуществление прокурорского надзора, что влечет за собой установленную законом ответственность.

Ожесточенная борьба по поводу статуса прокуратуры в государственной системе вновь вспыхнула в процессе работы над новой Конституцией России. Сторонником ограничения полномочий прокуратуры и расширения полномочий судебной власти был Председатель Верховного Суда.

После острых дискуссий удалось достигнуть единственно возможного в то время компромисса. Главу «Судебная власть» Конституции дополнили статьей 129, в которой было записано, что организация и порядок деятельности прокуратуры определяются федеральным законом. Предложение ученых о включении в Конституцию отдельной главы о прокуратуре осталось неучтенным.