II.3.5. Вертикаль исполнительной власти

Особое место в организации строительства вертикали власти занимает постановление Верховного Совета РСФСР от 21 августа 1991 г. «О дополнительных полномочиях Президента РСФСР по обеспечению законности деятельности Советов народных депутатов в условиях ликвидации последствий попытки государственного переворота в СССР» ( Постановление Верховного Совета РСФСР № 1626-1 от 21 августа 1991 г. «О дополнительных полномочиях Президента РСФСР по обеспечению законности деятельности Советов народных депутатов в условиях ликвидации последствий попытки государственного переворота в СССР» / / Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР 1991. № 34. Ст. 1125).

Президенту было предоставлено право до принятия закона об управлении краем, областью, а также законов об автономной области и автономных округах отстранять от должности председателей Советов народных депутатов в случае неисполнения ими законодательства РСФСР, указов президента, актов правительства, а также исполнения ими решений антиконституционных органов. Одновременно вводилась должность главы администрации в крае, области, автономной области, автономном округе как руководителя исполнительного органа и правопреемника соответствующего исполнительного комитета Совета народных депутатов. Так были упразднены коллегиальные избираемые Советами исполнительно-распорядительные органы - исполкомы - и заменены должностными лицами, которых назначал президент.

Этим правом он незамедлительно и воспользовался, подписав уже на следующий день указ «О некоторых вопросах деятельности органов исполнительной власти в РСФСР» ( Указ Президента РСФСР № 75 от 22 августа 1991 г. «О некоторых вопросах деятельности органов исполнительной власти в РСФСР» / / Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР 1991. № 34. Ст. 1146),

«вписывающий» глав администраций в единую систему исполнительной власти с ним во главе.

Сама же система органов исполнительной власти выглядела следующим образом: Президент РСФСР и вице-президент, Совет Министров РСФСР, Советы Министров республик в составе РСФСР, иные органы исполнительной власти и должностные лица - главы исполнительной власти на местах. За каждым уровнем закреплялись свой объем полномочий, возможность отмены решений нижестоящих органов и приостановление действия их актов. Большинство полномочий президента и Совета Министров были заимствованы из действовавшей тогда Конституции и закона «О Президенте РСФСР».

Функции и полномочия же главы администрации определялись впервые. Глава администрации имел право:

-осуществлять исполнительно-распорядительные функции на основании и во исполнение законов, актов Президента и Правительства РСФСР, а также решений соответствующих Советов народных депутатов, принятых в пределах их полномочий;

-в пределах своей компетенции издавать постановления и распоряжения, которые обязательны к исполнению на соответствующей территории;

-опротестовывать решения соответствующих Советов народных депутатов и их органов;

-отменять решения местной администрации на соответствующей территории, противоречащие действующему законодательству;

-самостоятельно формировать администрацию, определять ее структуру, утверждать штатное расписание в пределах ассигнований, выделенных соответствующим Советом народных депутатов, назначать на должность и освобождать от должности руководителей структурных подразделений администрации.

Взаимодействие с Советами народных депутатов ограничивалось согласованием кандидатуры главы администрации при назначении на должность, а также представлением не реже одного раза в год отчета об исполнении бюджета.

Указом Президента РСФСР от 22 августа 1991 г. нарушался основной принцип советской системы: связь исполнительных органов с представительными. С момента назначения на должность главы администрации прекращались полномочия исполкома. Фактически советы потеряли исполнительную власть.

В отношении республик вертикаль исполнительной власти обеспечивалась созданием при президенте представительств республик. Все региональные органы исполнительной власти должны были направлять свои решения в Администрацию Президента РСФСР в 7-дневный срок с момента их подписания.

Президента поддержал и орган, стоящий во главе всей системы Советов. В начале ноября 1991 г. V съезд народных депутатов ввел запрет на проведение выборов представительных и исполнительных органов государственной власти всех уровней в течение года. Одновременно президент получил право назначать не только глав администраций краев, областей, автономной области, автономных округов, но и городов и районов, что позже будет отнесено к муниципальному уровню власти. При этом подчеркивалась подчиненность нижестоящих исполнительных органов по вопросам их компетенции вышестоящим, которым предоставлялось право отмены их решений в случае несоответствия законодательству. Таким образом, президентская власть распространилась и на районный уровень.

Исполнительная власть на местах еще более дистанцировалась от Советов после введения утвержденного 25 ноября 1991 г. порядка назначения глав администраций. Главы администраций краев, областей, автономной области и автономных округов, назначенные президентом, должны были в свою очередь назначать глав администраций районов, городов краевого, областного и окружного подчинения. Глав же администраций краевых и областных центров назначал сам президент. Формально предусматривался порядок согласования кандидатур с Советами народных депутатов разного уровня.

Расширение полномочий глав местных администраций сопровождалось усилением их ответственности перед президентом. В августе 1992 г. было утверждено положение о дисциплинарной ответственности (Указ Президента Российской Федерации № 828 от 7 августа 1992 г. «Об утверждении Положения о дисциплинарной ответственности глав администраций» // САПП РФ. 1992. №2 7. Ст. 385; Указ Президента Российской Федерации № 1371 от 14 ноября 1992 г. «О внесении изменений в Положение о дисциплинарной ответственности глав администраций» //Там же. № 21. Ст.1729. ).

В соответствии с ним все без исключения главы администраций за неисполнение или ненадлежащее исполнение республиканского законодательства, а также постановлений и распоряжений глав вышестоящих администраций должны были привлекаться к дисциплинарной ответственности.

Меры дисциплинарных взысканий были следующие: замечание; предупреждение о неполном служебном соответствии; освобождение от должности. Применяться они могли как президентом, так и главами вышестоящих администраций, при этом инициировать их мог и представитель президента на данной территории.

В декабре 1992 г. заканчивался мораторий на проведение выборов глав администраций. Однако УII съезд народных депутатов счел нецелесообразным проведение повсеместных выборов глав администраций на период до выборов народных депутатов Советов нового созыва, которые должны были состояться на основании принятого 5 марта 1992 г. закона «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации». Таким образом, назначение глав администраций сохранялось.

К осени 1993 г. в результате политического противостояния двух ветвей власти и суверенизации регионов основы единой системы исполнительной власти, провозглашенные в августе 1991 г., серьезно покачнулись. Свою корректировку внес Федеративный договор, определив предметы ведения: федерального центра, совместного и субъектов Федерации. В этой связи было особенно актуально сохранить вертикаль исполнительной системы, хоты бы в той степени, в какой было возможно. Одной из проблем в период конституционной реформы стало обеспечение взаимодействия органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов.

Совет Министров одним из своих постановлений в мае 1993 г. предложил унификацию структурных подразделений министерств и администраций. Данное постановление утвердило Примерную структуру краевой и областной администраций. в нее вошли комитеты, одноименные центральным министерствам и другим ведомствам.

27 сентября 1993 г. президент подписал указ «О функционировании органов исполнительной власти в период поэтапной конституционной реформы в Российской Федерации». В нем понятие «единая система исполнительной власти» получила свое новое определение, которое затем закрепила Конституция Российской Федерации 1993 г.

Единую систему исполнительной власти образовывали федеральные органы и органы исполнительной власти субъектов Федерации по предметам ведения федеральных органов и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Предвидя «передел» на местах, президент обратил внимание на недопустимость переподчинения территориальных структур федеральных органов. До начала работы Федерального Собрания главы администраций субъектов Федерации не могли быть освобождены от должности иначе как президентом. Запрещалось проводить в это время выборы глав или их отзыв.

Вопрос координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и субъектов Федерации президент рассматривал как приоритетный. В одном из своих указов он поручал Совету Министров оказывать помощь и содействие в осуществлении органами государственной власти субъектов Федерации полномочий по предметам совместного ведения.

На протяжении последующих лет проблема взаимодействия органов исполнительной власти двух уровней - федерального и регионального - будет оставаться весьма актуальной.

Контрольные вопросы

1.Становление института президенства.

2.Полномочия Президента РСФСР.

3.Представители Президента в субъектах федерации, их функции и полномочия.

4.Функции Правительства РСФСР.

5.Подотчетность Совета Министров России съезду народных депутатов.

6.Принципы РСФСР при разработке нового союзного договора по материалам 1 съезда народных депутатов РСФСР.

7.Каким актом утвержден перечень республиканских ведомств после принятия Россией Декларации о суверенитете?

8.Какие ведомства были подчинены непосредственно Президенту РСФСР?

9.Министерства, государственные комитеты и др. ведомства центральных органов федеральной исполнительной власти и их территориальные органы.

10.Система органов исполнительной власти РСФСР.

11.Процессы взаимодействия органов исполнительной власти РСФСР и ее субъектов.