Глава II.3. Формирование исполнительной власти в россии

II.3.1. Становление института президенства

II.3.2. Представители президента в республиках, краях, областях, автономной области, автономных округах и городах федерального значения

II.3.3. Правительство России

II.3.4. Центральные органы государственного управления

II.3.5. Вертикаль исполнительной власти

II.3.1. Становление института президенства

Вопрос о введении поста президента в стране поднимался неоднократно, причем и в советское время. После долгих колебаний идея реализовалась сначала в рамках СССР, когда на III съезде народных депутатов СССР в марте 1990 г. на этот пост был избран М.С. Горбачев.

В России основная борьба за введение поста президента разгорелась между II и III съездами народных депутатов. В конце концов было решено обратиться к общественному мнению. Как известно, 17 марта 1991 г. в СССР проводился референдум по вопросу сохранения Союза, в России в этот день проводился еще и референдум по введению поста президента. Большая часть принявших участие в голосовании положительно отнеслась к введению этого института в структуру государственной власти республики.

Спустя более года после введения поста президента в СССР 24 апреля 1991 г. Б.Н. Ельцин подписал закон «О выборах Президента РСФСР» ( Закон РСФСР № 1096-1 от 24 апреля 1991 г. «О выборах Президента РСФСР» / / Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991 г. № 17. Ст. 510).

Закон определял возраст кандидата в пределах 35-65 лет и запрещал выборы одного и того же лица более двух раз подряд. Срок полномочий президента устанавливался в пять лет. По закону вместе с президентом должен избираться вице-президент, кандидатуру которого предлагал кандидат в президенты. В законе подробно регламентировалась процедура выдвижения кандидатов, агитационной кампании, самих выборов, повторных выборов, подведения итогов и т. п.

Одновременно был принят закон «О Президенте РСФСР». В соответствии с этим законом не Председатель Верховного Совета, а Президент России - высшее должностное лицо, глава исполнительной власти. Ни президент, ни вице-президент не могли быть народными депутатами и должны были приостановить членство в любой партии или общественном движении.

Президент вообще не мог занимать никакие иные должности ни в государственных, ни в общественных организациях. Закон содержал текст присяги, которую должен приносить президент при вступлении в должность.

После принятия в 1993 г. новой Конституции не только представители оппозиции стали сетовать на слишком большие полномочия, предоставленные ею президенту. Отметим, что и по закону 1991 г.( Закон РСФСР № 1098-1 от 24 апреля 1991 г. «0 Президенте РСФСР». / / Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. №17. Ст. 512.) они были достаточно велики. Итак, в соответствии с ним Президент РСФСР:

-обладал правом законодательной инициативы; -подписывал и обнародовал законы РСФСР в течение 14 дней с момента их принятия;

-не реже раза в год отчитывался перед съездом и Верховным Советом РСФСР о выполнении их решений, о внутреннем и внешнем положении РСФСР;

- съезд был вправе большинством голосов потребовать от президента внеочередной доклад;

-имел право обращаться с посланиями к народу, съезду, Верховному Совету;

-назначал с согласия Верховного Совета главу правительства;

-назначал и смещал с должности членов правительства по представлению его председателя;

-руководил деятельностью правительства;

-принимал отставку правительства с согласия Верховного Совета;

-назначал и отзывал дипломатических представителей РСФСР,

-принимал верительные и отзывные грамоты аккредитованных при нем дипломатических представителей;

-возглавлял Совет Безопасности, структура, полномочия, порядок формирования которого определялись законом; ( Совет .Безопасности был создан Указом Президента Российской Федерации от 3 июня 1992 г. в целях подготовки проектов решений главы государства по основным направлениям внутренней, внешней и военной политики в области обеспечения безопасности страны).

-вел переговоры и подписывал от имени РСФСР международные и межреспубликанские договоры, которые вступали в силу после ратификации их Верховным Советом;

-принимал меры по обеспечению государственной и общественной безопасности РСФСР, от имени РСФСР принимал участие в решении этих вопросов в рамках СССР;

-объявлял в соответствии с законом РСФСР чрезвычайное положение, на территории республики в составе РСФСР - с согласия ее высших органов власти;

-решал в соответствии с законом РСФСР вопросы гражданства, предоставления политического убежища;

-награждал государственными наградами РСФСР, присваивал специальные звания, классные чины и почетные звания РСФСР;

-осуществлял право помилования осужденных республиканским судом;

-имел право предложить созвать внеочередной съезд народных депутатов и сессию Верховного Совета;

-имел право приостанавливать решения органов исполнительной власти в случае их противоречия законам и Конституции, отстранять должностных лиц этих органов в случае нарушения ими законодательства РСФСР;

-издавал указы и распоряжения, которые не могли противоречить ни законам, ни Конституции РСФСР, организовывал и контролировал исполнение своих решений.

Решения Президента могли быть отменены съездом народных депутатов или Верховным Советом РСФСР на основе заключения Конституционного Суда. Хотя личность его объявлялась неприкосновенной и охраняемой законом, опять-таки по заключению Конституционного Суда 2/3 от общего числа депутатов съезда его можно было отстранить от должности. Инициатором импичмента могли стать съезд, Верховный Совет или одна из его палат. Президент же не получил права роспуска или приостановления деятельности съезда или Верховного Совета. Таким образом, несмотря на весьма широкие полномочия, пребывание его в должности зависело от высших органов представительной и судебной власти (а они от него не зависели), что ставило его в подчиненное по отношению к ним положение. Между тем в отличие от выборов Президента СССР Президент России должен был избираться населением, что ставило его на один уровень со съездом.

Столь детальное перечисление функций будущего президента показалось необходимым еще и потому, что должность эта для России была абсолютно новой. Лицо, ее занимавшее, наследовало функции Генерального секретаря ЦК КПСС, самого ЦК КПСС в части, касающейся РСФСР, многих союзных структур, Председателя Президиума Верховного Совета РСФСР. Одновременно с Президентом РСФСР избирался вице-президент, как уже упоминалось выше. Его компетенция в законе не была прописана. Лишь указывалось, что он осуществляет отдельные полномочия президента по его поручению. В случае отрешения президента от должности, невозможности исполнять обязанности, смерти - вице-президент замещал президента в течение трех месяцев. Затем назначались новые выборы.

В соответствии с законом и были назначены выборы на 12 июня 1991 г. Из шести претендентов ( 57,3% голосов набрал Б.Н. Ельцин.) Россия обрела первого президента. Вице-президентом стал А.В. Руцкой.

В качестве аппарата президента 19 июля 1991 г. была создана его администрация с довольно сложной структурой (Указ Президента РСФСР № 13 от 19 июля 1991 г. «Об образовании Администрации Президента РСФСР» ), пересекающейся со структурой аппарата правительства. В начале осени 1991 г. для информационно-аналитического обеспечения деятельности президента по социально-экономическим вопросам в администрации организовали группу экспертов.

При президенте стали создаваться различные совещательные органы. Один из них - Совет по делам Федерации и территорий, в котором были представлены руководители органов исполнительной власти республик, краев, областей, автономной области и автономных округов. Это была первая структура при президенте, состоящая из представителей регионов. Хотя в дальнейшем ее названия менялись, за редким исключением она существовала при нем всегда.

Со временем структура Администрации Президента РСФСР стала разрастаться и в некоторой части дублировать аппарат правительства.

Летом 1991 г. при президенте сформировался Государственный Совет. В его задачи входили разработка стратегии общенационального развития и координация деятельности органов государственного управления по ее реализации.

Организация работы возлагалась на Государственного секретаря. Им был назначен Г.Э. Бурбулис, который также координировал внешнеполитическую деятельность органов управления, их взаимодействие с правительствами союзных республик. К его компетенции относились и координация деятельности органов управления в сфере государственной безопасности, суверенитета и территориальной целостности страны, кадровая политика президента. Вообще перечень органов при Президенте России был непостоянным и имел тенденцию к росту. Институт президентства теснейшим образом переплетался с правительственными структурами и органами государственного управления.

В августе 1991 г. в Москве была предпринята попытка государственного пере ворота. Члены ГКЧП утверждают, что Президент СССР знал о готовящемся перевороте, однако сам он это отрицает.

Б.Н. Ельцин издал несколько указов:

- о временном переподчинении Президенту России органов исполнительной власти СССР, действующих на территории РСФСР, вплоть до КГБ;

-о создании структур управления на случай утраты власти в Москве; -о созыве внеочередной сессии Верховного Совета РСФСР;

- о приостановлении деятельности компартии РСФСР и т. д.

Укрепление позиций президента еще более расширяло его влияние на политические и социально-экономические процессы в стране. После того как он сам возглавил осенью 1991 г. правительство, было необходимо «поделить» полномочия, ведь аппаратом главы исполнительной власти была администрация. Конец 1991 г. и 1992 г. прошли в поиске организационных форм нового института власти. Можно выделить два направления в развитии президентских структур: первое - уточнение функций и структурные преобразования в администрации; второе - создание различных консультативных и совещательных органов.

В целом же администрация сохраняла за собой статут рабочего аппарата президента и объединяла наиболее близких ему людей. Все преобразования были направлены на организационное обеспечение тех полномочий президента, которые не входили в компетенцию исполнительной власти, а являлись его прерогативой как высшего должностного лица. Так, были преобразованы в самостоятельные структурные подразделения созданные еще в декабре 1991 г. комиссии, обеспечивавшие полномочия президента по вопросам гражданства, помилования, по государственным наградам. В марте 1992 г. на базе общего отдела Управления делами Президента Российской Федерации создали самостоятельное Управление делопроизводства Администрации Президента Российской Федерации и т.д.

Стоит отметить, что некоторые из появившихся в это время подразделений и должностей в администрации знакомы и современному президентству. Одна из них – советник. Советнику давалось такое определение: это лицо, уполномоченное президентом оказывать ему постоянную помощь в формировании и реализации стратегии общенационального развития и государственной политики в соответствующей сфере деятельности. По своему рангу он приравнивался к министру. В его обязанности входило:

-разрабатывать и вносить на рассмотрение президента рекомендации и предложения по актуальным направлениям государственной политики;

-информировать и консультировать президента по вопросам определенной для него сферы, ежемесячно представлять информационно-справочные материалы;

-участвовать в подготовке и контролировать ход выполнения указов и распоряжений президента по направлениям, входящим в его компетенцию.

Он мог участвовать с правом совещательного голоса в заседаниях правительства, коллегий министерств и ведомств, а также возглавлять общественные и консультативные органы, образуемые президентом. Одно время именно последнее будет рассматриваться в качестве основной функции.

Первые назначения советников прошли летом 1992 г. - по вопросам внешней политики, по вопросам конверсии, вопросам экологии и охраны здоровья, по политическим вопросам и др.

В течение 1992 г. приоритет отдается консультативным и совещательным органам. С одной стороны, они были призваны содействовать президенту в разработке стратегических направлений развития государства, а с другой - являлись своеобразным механизмом обратной связи «президент - общественность», что в условиях нарастающей политической нестабильности было немаловажно для президентского института.

В мае 1992 г. были ликвидированы некоторые созданные прежде совещательные органы: Совет по делам Федерации и территорий, Комитет по делам военнослужащих и их семей. Вместо них создавались другие, в том числе Президентский консультативный совет, Совет Безопасности и др. Их основная задача заключалась в научно-консультативном и информационно-аналитическом обеспечении деятельности президента. Так, в задачи созданного 3 апреля 1992 г. Президентского консультативного совета входило:

-выявление и анализ важнейших проблем развития страны, выработка рациональной стратегии и тактики решения политических вопросов;

-подготовка предложений по решению политико-правовых, экономических и организационных проблем;

-анализ и прогнозирование процессов, событий и кризисных ситуаций в стране и за рубежом, подготовка предложений по их скоординированному упреждению со стороны высших органов государственной власти и управления;

-оценка эффективности и целесообразности внесения проектов законов, подготовленных президентом в порядке законодательной инициативы, проектов его указов и постановлений по основополагающим вопросам государственной политики;

-организация предварительной экспертно-аналитической проработки его важнейших политических решений.

Возглавлял совет сам президент. Полномочия членов совета главным образом заключались в самостоятельном изучении различных проблем, участии в работе высших органов исполнительной власти и управления. Кроме того, они наделялись правом беспрепятственно посещать все государственные органы, предприятия, учреждения и организации, запрашивать у них необходимые справочно-информационные и иные материалы, а также могли возглавлять экспертные и рабочие группы.

Таким образом, Президентский консультативный совет занимался разработкой и подготовкой предложений по вопросам государственного строительства, национальной, экономической, социальной и внешней политики, при этом его действия носили активный характер. и не ограничивались консультированием.

I3 сентября 1992 г. была предпринята попытка упорядочить организационно-правовой статус многочисленных президентских структур. Было установлено, что комиссии и советы, образуемые при президенте, являются консультативными органами, осуществляющими предварительное рассмотрение вопросов и подготовку по ним предложений для президента.

Первая масштабная реорганизация администрации прошла в соответствии с президентским указом «О совершенствовании системы обеспечения деятельности Президента Российской Федерации» от 22 февраля 1993 г. (Указ Президента Российской Федерации № 273 от 22 февраля 1993 г. «О совершенствовании системы обеспечения деятельности Президента Российской Федерации» / / СЛПП РФ. 1993.№ 9. Ст.735).

Общим лейтмотивом реорганизации администрации было повышение уровня и качества экспертно-аналитической подготовки решений президента. Были упразднены Канцелярия Государственного секретаря, аппараты советников, информационно-аналитический центр, служба оперативной информации, другие подразделения были реорганизованы.

Создавались три аналитических центра (по общей политике; по социально-экономической политике; по специальным президентским программам), Управление по работе с территориями, представителями президента, связям с Верховным Советом; Центр оперативной информации.

Преобразования коснулись и консультативных, и совещательных органов, в частности был упразднен Президентский консультативный совет. Вместо него при президенте создавался Президентский совет. Кроме того, были образованы Совет глав администраций, а при администрации - Контрольно-наблюдательный совет.

Президентский совет должен был разрабатывать предложения по стратегии общенационального развития. В отличие от предшественника - Президентского консультативного совета - его деятельность ограничивалась консультативными функциями, не предполагающими самостоятельных активных действий. Новым направлением стало обеспечение взаимодействия президента с политическими партиями и общественными движениями, объединениями, различными творческими коллективами.

В обязанность Совета глав администраций входило обеспечение координации взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти краев, областей, автономной области, автономных округов, Москвы и Санкт- Петербурга. Его членами по должности являлись главы администраций, Председатель Совета Министров Российской Федерации, секретарь Совета Безопасности и председатель Государственного комитета по национальной политике.

Постепенно президент отдает предпочтение кадровым структурам администрации, что, безусловно, способствует укреплению института президентства, делая его конкурентоспособным в политическом противостоянии исполнительной и представительной власти в России, которое шло по нарастающей.