93. Форма правления: понятие, классификация. Формы правления в различных типах государства.

Понятие формы правления. Факторы, влияющие на форму правления.

Форма правления – это способ организации высшей власти государства. Она оказывает влияние как на структуру верховных государственных органов, так и на принципы их взаимодействия. Так, различают монархию и республику, главное различие которых состоит в процедуре и условиях замещения поста главы государства.

Форма государства зависит от многих факторов, среди кото­рых определяющее значение имеют конкретно-исторические усло­вия возникновения и развития данного государства, исторические традиции, территориальные размеры страны, национальный со­став населения и др. В мире не существует абсолютно одинаковых стран и народов, следовательно, нет одинаковых форм государст­ва. Тем не менее теория государства и права выработала модели форм правления, политико-территориальной организации госу­дарства (государственного устройства) и государственно-право­вых режимов.

Форма правления раскрывает три главные характеристики го­сударства:

• организацию высших органов государства, их структуру, поря­док образования, степень участия населения в их формировании;

• взаимоотношения высших органов власти друг с другом и с на­селением;

• компетенцию этих органов.

Форма правления показывает, кто правит в государстве, кто осуществляет верховную власть. Различают две основные формы правления: монархическую и республиканскую.

«Монархия» в переводе с греческого языка означает «единовла­стие», «единодержавие». Наиболее типичные черты монархиче­ской формы правления состоят в следующем:

1) наличие единоличного правителя;

2) династическое наследование власти;

3) пожизненность правления: законы монархий не предусмат­ривают никаких оснований для отстранения монарха от власти;

4) концентрация в руках монарха всей полноты власти;

Форма правления представляет собой систему и структуру высших органов власти государства, поря­док их образования, распределения компетенции меж­ду ними, степень участия граждан страны в их форми­ровании.

При анализе формы государства рассматривают­ся следующие вопросы:

■ какие взаимоотношения существуют в данном го­сударстве между высшими органами власти и на­селением страны;

■ какова организация высших органов власти (вер­ховной власти), какой порядок их образования, т. е. как создаются высшие органы власти;

■ как строятся взаимоотношения органов власти между собой, какова компетенция высших органов власти.

В последние годы к числу важнейших показате­лей формы правления совершенно обоснованно отно­сят такой как организация и структура высших орга­нов власти обеспечивают права и свободы граждан.

Форма правления зависит от многих факторов, среди которых решающее значение имеют:

 конкретные исторические условия возникновения и развития данного государства;

 уровень культуры и те традиции, которые сложились в результате исторического развития страны (например, монархические традиции в Великобритании и Японии);

 территориальные размеры страны, и в определенной степени географическое положение;

 национальный состав населения (наличие нескольких наций приводит, как правило, к формированию федеративной государственности);

 соотношение классовых сил, социальное представительство лиц, стоящих у власти в данной стране и в данный исторический период времени.

Основными формами правления в современном мире являются монархия и республика. Именно в этих формах правления наиболее четко прослеживается, кто и как правит в государстве, т. е. кто осуществляет в нем верховную власть.

Монархическая форма правления.

Монархия характеризуется следующими призна­ками:

■ главой государства является монарх — единствен­ный правитель;

■ власть приобретается по наследству и сохраняет­ся пожизненно;

■ монарх (император, царь, король, султан, шах) оли­цетворяет верховную власть государства;

■ монарх не несет ответственность перед своими подданными.

Монархии возникли с появлением первых госу­дарств. Они имели место в рабовладельческих форма­циях, были очень распространены при феодальном строе и сохранились до настоящего времени. Правда, сейчас их немного — всего 25 из двухсот государств нашей планеты. Монархии, как и многие обществен­но-политические явления, разнообразны, даже иногда индивидуальны по своим характерным признакам. Так, монархии на Древнем Востоке отличались особой же­стокостью по отношению к подвластным и жестокос­тью государственного управления. Монарх в этих го­сударствах имел неограниченные права, в его ведении имелись мощные военные формирования и сильный бюрократический аппарат (Египет, Вавилон, Ассирия и др.).

Существуют две разновидности монархий:

 Ограниченная – представлена двумя видами: дуалистической и парламентарной (конституционной).

 Неограниченная (абсолютная) – форма правления, при которой власть монарха ничем не ограничена: он издает законы, назначает высших чиновников, расходует казну без чьего-либо контроля. Абсолютная монархия в современных условиях – исключение, она сохранилась лишь в некоторых странах Азии (например, Бруней).

Истории известны монархии абсолютные, сословно-представительные, конституционные.

Абсолютная монархия — форма правления, при которой власть полностью принадлежит монарху. Он руководит своим бюрократическим аппаратом, назна­чает и освобождает чиновников по своему усмотрению, издает законы, отменяет их, собирает налоги и расходу­ет средства без какого-либо контроля. Принято считать, что абсолютная монархия сыграла положительную роль в истории. Она позволила преодолеть феодальную раз­дробленность, укрепить государственный механизм, исключала разновластие, положительно повлияла на национальное самосознание народа.

Сословно-представительная монархия — форма правления, при которой власть монарха ограничена каким-либо представительным органом (собранием, сенатом, собором и т. п.). В состав таких органов, как правило, входили представители высшей знати (дво­рянство, бояре, духовенство, иногда купечество). Фун­кции этих органов в основном совещательные, реко­мендательные, одобряющие по отношению к действиям и намерениям монарха. Сословно-представительные органы не могли принципиально повлиять на деятель­ность монарха и всецело подчиненного ему государ­ственного аппарата (армии, полиции, исполнительных и судебных органов власти).

Конституцио́нная мона́рхия — монархия, при которой власть монарха ограничена так, что в сфере государственной власти он не обладает верховными полномочиями. Правовые ограничения на власть монарха могут быть закреплены в высших законах, таких, как конституция или статуты, либо в прецедентных решениях, вынесенных верховными судебными инстанциями. Существенным признаком конституционной монархии является то, что статус монарха ограничен не только формально-юридически, но и фактически.

Они классифицируются на дуалистические и парламентарные монархии.

Первоначальной формой ограниченной монархии была дуалистическая. Эта форма характе­ризуется тем, что наряду с юридической и фактической независи­мостью монарха существуют представительные органы с законода­тельными и контрольными функциями. Исполнительная власть принадлежит монарху, который осуществляет ее непосредственно или через правительство. Монарх хотя и не законодательствует, од­нако наделен правом абсолютного вето, т.е. вправе утверждать или не утверждать принятые представительными органами законы. Та­ким образом, дуализм состоит в том, что монарх не может принять политическое решение без согласия парламента, а парламент без согласия монарха. Некоторые ученые относят к дуалистическим сословно-представительные феодальные монархии, существовавшие в Западной Европе в Средние века. В настоящее время классиче­ских дуалистических монархий не существует, хотя иногда к ним относят Иорданию и Марокко.

Другая разновидность ограниченной монархии — парламен­тарная, или конституционная, где власть монарха законодательно ограничена во всех сферах деятельности. Этот институт сохраняет­ся главным образом благодаря историческим традициям. Показате­лен в данном отношении пример Испании, где после 40-летнего срока диктатуры Франко в 1975 г. народ Испании высказался за восстановление монархии.

Для парламентарной монархии характерны следующие черты:

1) власть монарха ограничена во всех сферах государственной власти;

2) исполнительная власть реализуется правительством, которое ответственно перед парламентом;

3) правительство формируется из представителей партии, побе­дившей на выборах в парламент;

4) главой правительства становится лидер партии, обладающей большинством депутатских мест в парламенте;

5) законы принимаются парламентом, их подписывает монарх, но это чисто формальный акт, так как правом вето он не обладает.

В некоторых странах за монархом могут сохраняться опреде­ленные полномочия, например право назначения главы правительства, министров, но только по предложению парламента. Монарх не вправе отклонить кандидатуру министра, если она прошла одоб­рение в парламенте. Монарх может принимать указы, но они обычно подготавливаются в правительстве и подписываются гла­вой правительства или соответствующим министром (так называе­мая контрасигнация). Без такой подписи указы монарха не имеют юридической силы. Правительство или министр, подписавшие указ монарха, берут на себя ответственность за исполнение указа. Мо­нарх может отправить правительство в отставку, если оно потеряло доверие парламента. В свою очередь, правительство может предло­жить монарху в определенных законом случаях распустить парла­мент и назначить новые выборы.

Но не во всех государствах, где установлена форма правления в виде парламентарной монархии, доминирует парламент. Напри­мер, в странах, где существует двухпартийная система (Великобри­тания, Канада, Австралия) или многопартийная система с одной доминирующей партией (Япония), парламентская модель отноше­ний между парламентом и правительством практически превраща­ется в свою противоположность. Юридически парламент осуществ­ляет контроль за правительством. Но на самом деле правительство, состоящее из лидеров партий, обладающих в парламенте большин­ством, через партийные фракции контролирует парламент. Эта сис­тема получила название системы кабинета, или министериализма.

Парламентарная монархия в наши дни существует в Великобри­тании, Бельгии, Испании, Норвегии, Швеции, Нидерландах и др.

Республиканская форма правления.

Для республиканской формы правления характерны следую­щие черты:

1) верховная власть осуществляется выборными органами;

2) источником власти является народ, который реализует эту власть посредством проводимых через определенные промежутки времени выборов высших и местных представительных органов власти, а также органов местного самоуправления;

3) срочность полномочий высших представительных органов власти (парламент, президент);

4) использование институтов демократии в разнообразных формах;

5) юридическая и политическая ответственность главы государ­ства и других должностных лиц.

В настоящее время республиканская форма правления — самая распространенная в мире. Различают две основные разновидности республиканской формы правления — президентскую и парла­ментарную республики. Президентская республика имеет особенности:

1) соединение в руках президента полномочий главы государст­ва и главы правительства;

2) выборы президента на основе всеобщих выборов, тем самым он получает свой мандат непосредственно от народа;

3) президент обладает значительными полномочиями, он само­стоятельно формирует правительство, которое несет ответственность перед президентом, а не перед парламентом. К президентским рес­публикам относятся США, Аргентина, Мексика, Бразилия и др.

Главная особенность парламентарной республики состоит в том, что правительство формируется парламентом из числа де­путатов партии, имеющей большинство в парламенте. Правитель­ство несет ответственность перед парламентом, а не перед прези­дентом. К другим особенностям этой разновидности республики относятся:

1) верховная власть принадлежит парламенту;

2) президент избирается не всенародно, а парламентом или спе­циальной коллегией, образуемой парламентом;

3) правительство формируется только парламентским путем, при этом главой правительства является не президент, а лидер пра­вящей партии или партийной коалиции;

4) объявление парламентом вотума недоверия правительству означает, что правительство не пользуется поддержкой парламент­ского большинства и должно уйти в отставку.

Парламентарная республика характеризуется сильной законо­дательной властью и подчиненностью ей исполнительной власти. Как правило, в парламентарной республике президент не обладает правом вето на законы, правом проведения референдума, введения чрезвычайного положения. В настоящее время парламентарными республиками являются Финляндия, Германия, Италия, Турция, Венгрия, Индия и др.

Президентская и парламентарная республики имеют как свои достоинства, так и недостатки.

К числу достоинств президентской республики обычно отно­сят ее стабильность и большую эффективность, так как президент, обладая широкими полномочиями, во многом определяет политику государства, а управленческое воздействие более целенаправленно, поскольку исходит из центра.

Основной же недостаток президентской республики — чрез­мерная концентрация власти в руках одного лица — президента. Отсюда возможность злоупотребления ею, что нередко приводит

к культу личности и трансформации президентской республики 83 в суперпрезидентскую, когда представительные органы практиче­ски утрачивают свое значение.

Парламентарная республика считается более демократической, так как правительство формируется коллегиальным органом — парламентом, а не одним лицом, как в президентской республике. Поэтому здесь отсутствуют объективные предпосылки для сосредо­точения власти в одних руках. Основной недостаток парламентар­ной республики состоит в том, что при многопартийной системе возможны частые правительственные кризисы. Примером может служить Италия, где вплоть до 90-х гт. правительство менялось почти ежегодно.

Во многих государствах используется форма правления в виде смешанной республики с элементами президентской и парламен­тарной республик. Например, наряду с сильным президентом, ко­торый одновременно является главой правительства, в формирова­нии правительства участвует и парламент, например утверждает кандидатуры министров, представленные президентом. При этом правительство несет ответственность не только перед президентом, но и парламентом. Другой вариант смешанной республики — повы­шенная самостоятельность правительства, повышенная роль главы правительства.

Смешанные республики устанавливаются главным образом в странах, недавно свергших тоталитарные режимы (Польша, Пор­тугалия, Болгария, Россия и др.).

Вместе с тем некоторые республики превращаются в «монархи­ческие». Это те, в которых президент занимает свой пост пожизнен­но, например КНДР.

В условиях военных режимов возникают президентско-милитаристские республики. Чаще всего это временная форма, но в Ал­жире и Нигерии она просуществовала более десяти лет. Здесь уста­навливается военное правление: верховная власть опирается на армию.

Поиски наилучшей формы правления в государстве велись с давних времен. Однако идеальная модель, пригодная абсолютно для всех государств, вряд ли существует. Русский философ и юрист И.А. Ильин (1883-1954) писал по этому поводу: «Каж­дый народ и каждая страна есть живая индивидуальность со своими особыми данными, со своей неповторимой историей, душой и при­родой. Каждому народу причитается поэтому своя, особая, индиви­дуальная государственная форма и конституция, соответствующая

Республиканская форма правления возникла еще в античном мире, но настоящее свое признание, распро­странение и закрепление получила лишь в XIX — XX вв., после свершившихся во многих странах буржуазных революций и освободительных войн (движений).

Республике как форме правления присущи опре­деленные характерные признаки:

■ выборность, т. е. представительный характер вер­ховной власти;

■ сменяемость высших должностных лиц и органов власти в результате выборов;

■ срочность полномочий высших должностных лиц и высших органов власти (президента, правитель­ства, состава парламента);

■ ответственность высших должностных лиц перед народом или парламентом за ненадлежащее испол­нение своих полномочий.

Для республиканской формы правления характер­но формирование высших органов власти на демокра­тической основе, с обязательным условием деления власти на три ветви (законодательную, исполнитель­ную и судебную). Поэтому считается, что республика — это такая форма правления, в которой высшая госу­дарственная власть выборным, сменяемым и ответ­ственным пред народом органам власти.

Республики, с точки зрения исторического разви­тия, подразделяются на аристократические и демо­кратические. Первые были характерны для античных Государств (Рим, Спарта) и средневековых государств-городов (Генуя, Флоренция). Вторые являются распро­страненной формой правления в современных госу­дарствах.

В аристократических республиках привилегиро­ванные группы, знатная олигархия управляют государ­ством практически без участия населения.

Демократическая республика обычно признает официальным источником власти волю народа. Это означает формальное признание равенства между гражданами и право на их участие в государственном управлении.

Демократические республики — самые распрост­раненные формы правления современных государств, они приходят на смену феодальной государственнос­ти, ликвидируя их остатки в современном мире.

В зависимости от характера взаимоотношений между законодательной и исполнительной властями, от того, какой орган играет главную роль в формиро­вании правительства и руководит им, различают рес­публики президентские и парламентские. Некоторые авторы выделяют еще и «промежуточную» форму правления — смешанную или полупрезидентскую республику.

Характерным для президентской республики яв­ляется то, что в руках президента соединены полно­мочия и главы правительства и главы государства. Представительный орган — парламент — обладает за­конодательной властью, но не имеет, как правило, влияния на процесс формирования правительства, в руках которого находится исполнительная власть. Президент может самостоятельно сформировать пра­вительство (кабинет министров), назначать министров. В свою очередь они ответственны за проводимую работу перед президентом, поэтому парламент не может объявить вотум недоверия правительству. Пре­зидент же имеет право наложить вето на принимае­мые парламентом законы, которое (в случае отлага­тельного вето) может быть преодолено парламентом при повторном рассмотрении данного закона.

Он избирается населением страны и сосредотачи­вает в своих руках весьма широкие полномочия во всех сферах общественной жизни. Это право назначать референдумы по наиболее важным общественно-поли­тическим вопросам и право введения чрезвычайного положения, право законодательной инициативы и пра­во утверждения законов путем их подписания, право издания нормативных актов и право объявления вой­ны и заключения мира и многие, многие другие.

Примером президентской республики являются США. В эту группу также можно отнести Францию, Бразилию, Мексику и некоторые другие страны.

В парламентских республиках исполнительная власть подчинена парламенту, избираемому населени­ем в ходе выборов. Здесь преобладает верховенство парламента, осуществляющего и законодательную де­ятельность. Правительство формируется парламентом (а точнее партией или партийной коалицией, распола­гающей большинством голосов) и несет ответствен­ность перед ним. Во главе правительства стоит пре­мьер-министр, который обычно является лидером партии, пришедшей к власти. В этом случае вотум недоверия может быть вынесен парламентом либо всему правительству, либо отдельным его членам.

Главой государства в парламентской республике является президент, который избирается либо парла­ментом, либо специальной коллегией, образуемой пар­ламентом. Президент не является главой правитель­ства и не несет ответственность за его деятельность. Он представляет государство на внешнеполитичес­кой арене, однако все его действия должны быть со­гласованы с правительством. У него отсутствуют права назначать референдумы, вводить чрезвычай­ное положение, налагать вето на законы, принятые парламентом, и др. К парламентским республикам можно отнести ФРГ, Италию, Австрию, Швейцарию, Грецию и др.

Смешанная форма правления. В последние годы в юридической литературе предлагается различать не две (монархия и республика), а три формы правления, дополнив их смешанной формой правления¹⁵⁴.

Первые рассуждения о смешанной форме правле­ния встречаются еще у Полибия (VI в. до н. э.), когда он писал о соединении в одном государственном уп­равлении монархии, аристократии и демократии. Но несколько ранее Аристотель, проанализировав опыт государственного управления в греческих городах-полисах, пришел к выводу, что существует шесть форм правления: демократия, олигархия, тирания, полития, аристократия и монархия.

Смешанная форма правления была известна и использовалась в Средние века, она имеет место и в настоящее время.

Активными сторонниками смешанной формы прав­ления для России были М.М. Ковалевский, Б.Н. Чиче­рин, поскольку такое правление, по их мнению, исклю­чило бы крайности российской государственности. «Монархия представляет начало власти, народ и его представители — начало свободы, аристократическое собрание — постоянство закона, и все эти элементы, входя в общую организацию, должны действовать для достижения общей цели» (Б.Н. Чичерин). Смешанную форму правления в современных го­сударствах подробно рассматривает В.Е. Чиркин в работе «Государствоведение»¹⁵⁵.

Смешанная форма правления, — считает Л.М. Волосникова, — является реальным фактом истории и современного конституционализма... Эта форма прав­ления неоднократно оказывала услуги общественному развитию, способствуя политической стабилизации, достижению социального компромисса. С данным суж­дением трудно не согласиться.

Смешанная форма правления возникает тогда, ког­да элементы одной формы, например, республиканской, проникают, внедряются в другую форму правления (мо­нархию) и наоборот. Подобное взаимопроникновение форм правления в истории случалось и случается не­редко. Поэтому появление в XX в. конституционных монархий, полупрезидентских и полупарламентских республик стало очевидной тенденцией государствен­но-политического строительства.

Характерные черты смешанной формы правления можно проследить на примере полупрезидентской республики.

Название «полупрезидентская» не означает слабой власти президента, но она действительно немного сла­бее, чем в чисто президентских республиках. Поэтому рассматриваемую форму правления точнее было бы назвать президентско-парламентской (В.Е. Чиркин).

Характерные черты полупрезидентской республики:

■ президент избирается непосредственно избира­телями, что дает ему возможность иметь некую свободу действий по отношению к парламенту, позволяет быть во многом независимым от пар­ламента;

■ президент самостоятельно формирует правитель­ство, т. е. назначает министров, утверждает струк­туру правительства и т. д. Но премьер-министра, как правило, он назначает с согласия парламента;

■ правительство несет ответственность перед пре­зидентом;

■ парламент может объявить вотум недоверия пра­вительству;

■ парламент может объявить импичмент президен­ту, т. е. поставить вопрос об отстранении прези­дента от должности.