2. Учреждения

Статья 123.21. Основные положения об учреждениях

Комментарий к статье 123.21

1. Общий правовой статус учреждений в России определен комментируемой статьей, в соответствии с которой под учреждением понимается унитарная некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера.

Пункт 1 комментируемой статьи предусматривает право собственности учредителя на имущество создаваемого учреждения. На имущество, закрепленное собственником за учреждением, а также приобретенное учреждением по иным основаниям, учреждение приобретает право оперативного управления. Нормативные основы права оперативного управления определены в ст. 296 ГК РФ.

2. Пункт 2 комментируемой статьи определяет виды учреждений, разделяя их на:

1) частное. Такое учреждение может быть создано гражданином или юридическим лицом (см. комментарий к ст. 123.23 ГК РФ);

2) государственное. Такое учреждение может быть создано Российской Федерацией, субъектом РФ (см. комментарий к ст. 123.22 ГК РФ);

3) муниципальное. Такое учреждение может быть создано муниципальным образованием (см. комментарий к ст. 123.22 ГК РФ).

Следует отметить, что законодательно введен запрет на соучредительство нескольких лиц. Вероятно, речь идет о недопустимости смешения учредителей разного типа, например физического лица и муниципального образования и т.п.

3. По общему правилу, учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. Вместе с тем законодатель допускает установление ответственности по обязательствам учреждения и иным имуществом на уровне положений закона. При недостаточности денежных средств или имущества субсидиарную ответственность по обязательствам учреждения несет собственник соответствующего имущества. Объем и порядок несения упомянутой субсидиарной ответственности зависят от вида и типа учреждения и определяются положениями п. п. 4 - 6 ст. 123.22 ГК РФ и п. 2 ст. 123.23 ГК РФ.

4. Пункт 4 комментируемой статьи закрепляет правовые основы полномочий учредителя по отношению к руководителям и органам управления созданного учреждения. Так, учредитель учреждения вправе назначать руководителя учреждения, который одновременно будет являться органом учреждения. В случаях и в порядке, которые предусмотрены законом, руководитель государственного или муниципального учреждения может избираться его коллегиальным органом и утверждаться его учредителем.

Особо следует выделить в компетенции учредителя возможность создания им коллегиальных органов, подотчетных учредителю.

5. Применимое законодательство:

- БК РФ;

- ФЗ от 10.11.2009 N 259-ФЗ "О Московском государственном университете имени М.В. Ломоносова и Санкт-Петербургском государственном университете";

- ФЗ от 03.11.2006 N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях";

- ФЗ от 04.04.2005 N 32-ФЗ "Об Общественной палате Российской Федерации";

- ФЗ от 31.05.2002 N 63-ФЗ "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации";

- ФЗ от 26.05.1996 N 54-ФЗ "О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации";

- ФЗ от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях";

- письмо Минэкономразвития РФ от 21.06.2011 N 12702-АЛ/Д08.

6. Судебная практика:

- Определение КС РФ от 24.12.2012 N 2268-О;

- Постановление Пленума ВАС РФ от 22.06.2006 N 21;

- информационное письмо Президиума ВАС РФ от 14.07.1999 N 45;

- Постановление Президиума ВАС РФ от 01.10.2013 N 3911/13;

- Постановление Президиума ВАС РФ от 30.10.2012 N 7463/12;

- Определение ВАС РФ от 06.05.2014 N ВАС-5010/14;

- решение Арбитражного суда Свердловской области от 23.04.2014 по делу N А60-42588/2013.

Статья 123.22. Государственное учреждение и муниципальное учреждение

Комментарий к статье 123.22

1. Комментируемая статья устанавливает общие положения порядка исполнения обязательств отдельными типами государственных и муниципальных учреждений.

Пункт 1 комментируемой статьи констатирует факт деления всех государственных и муниципальных учреждений на 3 типа - казенные, бюджетные и автономные. При этом п. 2 комментируемой статьи определяет, что порядок финансового обеспечения деятельности государственных и муниципальных учреждений определяется законом. В данном случае речь идет прежде всего о применении норм БК РФ, ФЗ от 03.11.2006 N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" и ФЗ от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях".

Общее правило для всех типов государственных и муниципальных учреждений, закрепленное в п. 3 комментируемой статьи, выражается в отсутствии ответственности государственного и муниципального учреждения по обязательствам собственников своего имущества.

2. Пункты 4 - 6 комментируемой статьи развивают общие положения об ответственности учреждений. В частности, п. 4 определяет, что казенное учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. При недостаточности денежных средств субсидиарную ответственность по обязательствам казенного учреждения несет собственник его имущества.

Понятие казенного учреждения закреплено в БК РФ. Казенное учреждение - государственное (муниципальное) учреждение, осуществляющее оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления, финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы.

В соответствии со ст. 161 БК РФ казенное учреждение находится в ведении органа государственной власти (государственного органа), органа управления государственным внебюджетным фондом, органа местного самоуправления, осуществляющего бюджетные полномочия главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, если иное не установлено законодательством РФ.

3. Пункт 5 комментируемой статьи определяет особенности ответственности бюджетного учреждения. Указанный тип государственного или муниципального учреждения отвечает по своим обязательствам всем находящимся у него на праве оперативного управления имуществом. В том числе приобретенным за счет доходов, полученных от приносящей доход деятельности, за исключением особо ценного движимого имущества, закрепленного за бюджетным учреждением собственником этого имущества или приобретенного бюджетным учреждением за счет средств, выделенных собственником его имущества, а также недвижимого имущества независимо от того, по каким основаниям оно поступило в оперативное управление бюджетного учреждения и за счет каких средств оно приобретено.

В соответствии со ст. 9.2 ФЗ от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" бюджетное учреждение - некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством РФ полномочий соответственно органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.

4. Понятие автономного учреждения дано в ст. 2 ФЗ от 03.11.2006 N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях". Автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах в случаях, установленных федеральными законами. Особенностью имущественной ответственности автономного учреждения является тот факт, что оно отвечает по своим обязательствам всем находящимся у него на праве оперативного управления имуществом, за исключением недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за автономным учреждением собственником этого имущества или приобретенных автономным учреждением за счет выделенных таким собственником средств.

5. Пункт 7 комментируемой статьи не устанавливает никаких ограничений по преобразованию государственных или муниципальных учреждений в иные некоммерческие организации, если эта возможность предусмотрена правовым актом в форме закона.

6. Пункт 8 комментируемой статьи нормативно закрепляет метод рамочного регулирования правового положения государственных и муниципальных учреждений. Его суть в том, что императивным образом очерчиваются пределы усмотрения, в том числе нормативного, какого-либо субъекта. В этих пределах названный субъект сам избирает линию собственного поведения. Именно поэтому законодатель выделяет тот факт, что особенности правового положения государственных и муниципальных учреждений отдельных типов определяются законом.

7. Применимое законодательство:

- БК РФ;

- ФЗ от 10.11.2009 N 259-ФЗ "О Московском государственном университете имени М.В. Ломоносова и Санкт-Петербургском государственном университете";

- ФЗ от 03.11.2006 N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях";

- ФЗ от 04.04.2005 N 32-ФЗ "Об Общественной палате Российской Федерации";

- ФЗ от 31.05.2002 N 63-ФЗ "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации";

- ФЗ от 26.05.1996 N 54-ФЗ "О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации";

- ФЗ от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях";

- письмо Минэкономразвития РФ от 21.06.2011 N 12702-АЛ/Д08.

8. Судебная практика:

- Постановление Пленума ВАС РФ от 22.06.2006 N 21;

- Постановление Президиума ВАС РФ от 01.10.2013 N 3911/13;

- Постановление Президиума ВАС РФ от 30.10.2012 N 7463/12;

- Определение КС РФ от 24.12.2012 N 2268-О;

- Определение ВАС РФ от 06.05.2014 N ВАС-5010/14;

- решение Арбитражного суда Свердловской области от 23.04.2014 по делу N А60-42588/2013.

Статья 123.23. Частное учреждение

Комментарий к статье 123.23

1. Частное учреждение представляет собой вид некоммерческой организации, созданной собственником (гражданином или юридическим лицом) для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера.

Специфические признаки частного учреждения:

- не основано на членстве;

- не обладает правом собственности на переданное учредителем имущество;

- полностью или частично финансируются собственником имущества;

- при недостаточности денежных средств учреждения субсидиарную ответственность по его обязательствам несет собственник его имущества;

- цель деятельности - осуществление управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера;

- управление учреждением и его имуществом осуществляется лицами, назначенными учредителем (учредителями). К правило, это единоличный исполнительный орган.

2. Организационно-правовая форма учреждения позволяет его учредителю реализовывать с помощью создания такого юридического лица свои интересы, оставаясь при этом собственником его имущества и осуществляя весьма значительный контроль в области управления организацией и распоряжения ее имуществом.

В частности, собственник не должен допускать ситуацию, когда при недостаточности денежных средств у частного учреждения он может понести субсидиарную ответственность по его обязательствам.

3. Пункт 3 комментируемой статьи закрепляет исчерпывающий перечень организационно-правовых форм преобразования частного учреждения - это автономная некоммерческая организация или фонд. Обе формы некоммерческой организации относятся к унитарным организациям.

4. Применимое законодательство:

- БК РФ;

- ФЗ от 10.11.2009 N 259-ФЗ "О Московском государственном университете имени М.В. Ломоносова и Санкт-Петербургском государственном университете";

- ФЗ от 03.11.2006 N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях";

- ФЗ от 04.04.2005 N 32-ФЗ "Об Общественной палате Российской Федерации";

- ФЗ от 31.05.2002 N 63-ФЗ "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации";

- ФЗ от 26.05.1996 N 54-ФЗ "О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации";

- ФЗ от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях".