8.3. Бюрократія та ефективність управління

М. Вебер запевнював, що чим більше організація наближається до бюрократичної моделі, тим більш ефективною вона має бути, і що саме найвища ефективність бюрократичної адміністрації є причиною її розповсюдження в сучасному суспільстві. Він писав: Як свідчить досвід, чисто бюрократичний тип управлінської організації здатен, з суто технічної точки зору, досягти найвищого ступеня ефективності… і перевершує будь-яку іншу форму за своєю точністю, стабільністю, дисципліною та надійністю.

Проте, слід відзначити, що обстоюючи свою точку зору, Вебер порівнював бюрократичну організацію не з абстрактною ідеальною моделлю, а з тими формами управління, що існували в минулому і ґрунтувалися на аристократичних сімейних кланах і неоплачуваних посадах. Говорячи про ефективність, Вебер брав до уваги сукупність характеристик, зокрема продуктивність, розширення масштабів і економію витрат.

Безумовно, систематичний розподіл праці, притаманний бюрократії, дозволяє розкласти управлінський процес на окремі складові і досягти при виконанні окремих функцій більшої точності та розширення масштабів діяльності. Безособовий характер бюрократії гарантує відсутність фаворитизму у підборі персоналу, який має призначатися у відповідності з індивідуальними досягненнями. Підлеглість правилам і процедурам дозволяє уникати вибірковості при веденні справ і чиновницького свавілля. Важливо також відзначити, що на момент формування бюрократичної системи управління спостерігалося відділення чиновників від власності на засоби управління, що формувало ситуацію залежності чиновників від якості виконання ними своїх обов’язків, оскільки від цього залежала їх платня.

Уся наступна критика Веберової теорії бюрократії ґрунтується на тому, що бездоганне слідування бюрократичним нормам може не лише сприяти, але й перешкоджати ефективності. Кожен із бюрократичних принципів у своєму дотриманні має патологічні відхилення. Так, безособовий характер відносин, породжує нечуйність і байдужість; ієрархія заважає реалізації індивідуальної ініціативи; поділ праці приводить до втрати розуміння ролі виконуваної функції у загальному управлінському процесі.

Основним недоліком теорії бюрократії є неврахування особистісних якостей людини в управлінській діяльності. Виконуючи свої обов’язки, людина не може бути повністю позбавлена особистих переживань і інтересів, що, безумовно накладає відбиток на процес управління. Соціальні взаємодії, що виникають у процесі роботи, можуть мати вирішальне значення для ефективності.

Ієрархічні структури, крім доцільності, мають і явні недоліки. Наприклад, в таких структурах інформація зазвичай рухається зверху – вниз (накази, розпорядження тощо), тоді як для ефективного прийняття рішень необхідний її зворотний рух (щоб змінити ситуацію, необхідно знати стан ситуації). Недоліком є й те, що в бюрократичних організаціях управлінцям доводиться контролювати спеціалістів у тих сферах, в яких вони самі не знають достатніх знань – фінансовій, технічній, науковій тощо.

Спільним у критиці бюрократії є визнання того, що влада не може полягати лише в офіційній ієрархії посад, оскільки підлеглі мають свої власні джерела влади, пов’язані з неформальними соціальними відносинами, контролем над інформацією та спеціальними знаннями.

Якщо влада посадовців дозволяє їм висувати певні ініціативи, то влада підлеглих може бути використана для видозміни цієї ініціативи, затримки у виконанні або й невиконанні. Реальне управління організацією полягає у здатності використовувати усі джерела влади в цілях організації, а не в інтересах окремих осіб.

Але при усіх її видах монолітна ієрархія породжує тенденцію до виконання правил, тоді як децентралізована структура, за відсутності належного контролю веде до зловживань. Важливо зазначити, що організаційна структура, яка ефективно працює в одних умовах, може втратити ефективність в іншій ситуації.

Організація, діяльність якої має рутинний характер, може ефективно витрачати кошти, але виявиться нездатною швидко пристосуватися до неочікуваних змін. З іншого боку, більш гнучка система, здатна змінюватися у відповідності з новими вимогами, може дуже нераціонально витрачати ресурси.

В теперішній час відбуваються динамічні зміни не лише структури, а й стилю адміністративно-державного управління. Якщо держслужбовці на початку ХХ століття уникали ризикованих дій, страхалися змін і допущення помилок, оскільки вони боялися адміністративного покарання, то наприкінці XX століття стиль адміністративно-державного управління у провідних державах світу принципово змінився. Безперечно, ідеальна модель М. Вебера не може передбачити всіх особливостей, притаманних сучасній бюрократичній системі, проте вона, все ж, окреслює її принципові функціональні, світоглядні, соціально-психологічні характеристики.

До того ж, наприкінці ХХ століття у багатьох країнах світу структура систем державного управління зазнала суттєвих змін. Наприклад, до середини 70-х років головним елементом у системі адміністративно-державного управління були ділові якості професійних державних службовців, їхня політична нейтральність і гарантований термін перебування на посаді. Проте з кінця 70-х років ХХ століття важливого значення почала набувати їхня політична лояльність, а в багатьох випадках навіть активна політична роль держслужбовців (особливо тих, що посідають високі й відповідальні посади). Практично це зумовило динамічні кадрові ротації у вищій ланці державних менеджерів і надання політичного характеру певним посадам.

З огляду на це під час розробки програми реструктуризації й модернізації системи державного управління в Україні необхідно враховувати сучасні тенденції дедалі більшої політизації адміністративного управління та перетворення бюрократії на окрему і впливову політичну силу, що в багатьох випадках безпосередньо впливає на формування і впровадження політики. В зв’язку з цим видається необхідним застосовувати ефективні прийоми і технології подолання бюрократичної інертності та її опору нововведенням, переорієнтації управління зі здійснення процесів (дотримання процедур і правил) на досягнення якісних кінцевих результатів, і, врешті-решт, формувати окрему професію політичного й адміністративного менеджера (розробляти і впроваджувати спеціальні навчальні курси й програми, вивчати і запозичувати кращу міжнародну практику, активізувати науково-теоретичні й прикладні дослідження у цій сфері).