7.2. Функціонування системи виконавчої влади в Україні та внутрішньо системні управлінську зв’язки

Безпосереднє управління державними справами в публічній сфері забезпечує виконавча влада – одна з гілок влади у державі за теорією поділу влад. Основними ознаками виконавчої влади є:

– організаційний характер. Вона зосереджу є всю реальну практичну роботу з реалізації законів і нормативних актів, переводить політичні проблеми в організаційні, об'єднує енергію й зусилля громадян, наводить порядок та підтримує його і в нормальних, і в екстремальних у мовах;

– універсальний характер у часі та просторі. Виконавча влада здійснюється безперервно і всюди, де функціонують колективи людей;

– предметний характер. Вона концентрує важелі фактичного державного впливу, спирається на великі контингенти людей, інформаційні, фінансові та інші ресурси, використовує інструменти службових переміщень і нагород;

– примусовість, можливість застосовувати засоби примусу в адміністративному порядку.

Наведені ознаки виконавчої влади детермінують її форму – ієрархічно сформований адміністративний апарат і велику кількість державних службовців. Виконавча влада організаційно єдина, поділяється на ієрархічні рівні, ланки нижчого рівня підпорядковані ланкам вищого рівня. Тобто органи виконавчої влади формують своєрідну систему, яка реалізуючи певну частину повноважень держави, виконує функції, пов'язані з реалізацією положень Конституції держави, її законів та інших нормативних актів.

Відповідно до Конституції України (ст.133) систему адміністративно-територіального устрою країни становлять Автономна Республіка Крим, області, райони, міста, райони в містах, селища і села, то в системі органів виконавчої влади традиційно виокремлюють такі три основні рівні.

1. Вищий рівень – Кабінет Міністрів У країни.

2. Центральний рівень – міністерства, державні комітети, центральні органи виконавчої влади прирівняні до державних комітетів, та центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом.

3. Місцевий, або територіальний рівень, на якому діють:

– органи виконавчої влади загальної компетенції – Рада Міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, районні, Київська і Севастопольська міські державні адміністрації;

– органи спеціальної – галузевої та функціональної – компетенції, які безпосередньо підпорядковані центральним органам виконавчої влади.

Між ланками апарату державного управління існує відповідна ієрархія, субординація, що відображається в організаційно-правовому підпорядкуванні органів виконавчої влади нижчих рівнів органам виконавчої влади вищого рівня. Такий характер взаємозв'язків між органами виконавчої влади випливає зі змісту відповідних положень Конституції і законів України, згідно з якими органи виконавчої влади нижчого рівня визнаються відповідальними, підзвітними і підконтрольними органам виконавчої влади вищого рівня.

Однак система виконавчої влади в Україні залишається неефективною, рівень її організуючого впливу на суспільні процеси не задовольняє потреби динамічного розвитку громадянського суспільства, динамічного формування соціально-економічного укладу та демократичної правової держави.

Про низьку ефективність виконавчої влади свідчать: соціальні індикатори, насамперед – рівень безробіття і реальних доходів населення; неефективне управління державною власністю, внаслідок чого величезний виробничий потенціал фактично не працює на державу; невиправдане втручання держави в діяльність суб'єктів господарювання, що гальмує розвиток підприємництва в Україні.

Серед основних причин низької ефективності виконавчої влади можна назвати:

– неузгодженість дій різних виконавчих структур, непослідовність і суперечливість рішень, низьку виконавчу дисципліну;

– дублювання споріднених функцій різними органами;

– надмірну концентрацію функцій управління на вищих щаблях виконавчої влади;

– незбалансовану регіональну політику;

– закритість органів виконавчої влади для контролю з боку суспільства;

– корупцію та економічну злочинність у державних структурах, а також низький престиж державної служби в Україні .

Ця ситуація свідчить про необхідність реформування системи органів виконавчої влади з метою підвищення ефективності її функціонування.

Ефективність функціонування системи органів виконавчої влади великою мірою визначається раціональністю управлінських зв'язків між органами різних організаційно-правових статусів як по вертикалі, так і горизонталі.

Наявність управлінських зв'язків зумовлює цілісність системи органів виконавчої влади шляхом взаємодії та взаємосприяння ієрархічно побудованої структури її компонентів з метою досягнення поставлених цілей.

Управлінські зв'язки органів виконавчої влади – це система сталих управлінських відносин у вертикальній і горизонтальній проекціях структурно-функціонального характеру, що мають місце у процесі реалізації закріплених повноважень державних органів. Вони виникають між органами виконавчої влади незалежно від їхнього організаційно-правового рівня в єдиній системі з метою досягнення спільних цілей діяльності, пов'язаних з розробленням і втіленням державної політики, управлінням різними сферами суспільної життєдіяльності. Зміст управлінських зв'язків органів виконавчої влади є стрижнем формування та реалізації ними владно-організуючого впливу на об'єкти управління.

Правову основу побудови управлінських зв'язків у системі органів виконавчої влади становлять закони України Про Кабінет Міністрів України, Про місцеві державні адміністрації.

Сутність управлінських зв'язків Кабінету Міністрів України з центральними органами виконавчої влади виражається у таких моментах:

– Кабінет Міністрів України утворює, реорганізовує та ліквідовує міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, діючи у межах коштів, передбачених на утримання органів виконавчої влади;

– Кабінет Міністрів України спрямовує і координує діяльність міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, які забезпечують проведення державної політики у відповідних сферах суспільного та державного життя, виконання Конституції та законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, додержання прав і свобод людини та громадянина. Міністерства та інші центральні органи виконавчої влади відповідальні перед Кабінетом Міністрів України, підзвітні та підконтрольні йому;

– з метою координації дій органів виконавчої влади, Прем'єр-міністр вносить подання до Верховної Ради України про призначення на посади міністрів та подання до Кабінету Міністрів України про призначення керівників центральних органів виконавчої влади та їх заступників, накладає на них дисциплінарні стягнення;

– Кабінет Міністрів України затверджує граничну чисельність працівників міністерств та інших центральних органів виконавчої влади в межах коштів, передбачених у державному бюджеті; здійснює добір керівних кадрів підвідомчих йому органів, к підготовку, перепідготовку та підвищення кваліфікації; заслуховує звіти керівників центральних органів виконавчої влади;

– Кабінет Міністрів України для забезпечення здійснення своїх повноважень у межах коштів, передбачених на утримання органів виконавчої влади, може утворювати постійні, тимчасові консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи.

У рамках вертикальних управлінських зв'язків центральним органам виконавчої влади – міністерствам – підпорядковуються їх територіальні органи, які разом з міністерством утворюють виконавчу вертикаль. Органами міністерств на місцевому рівні є департаменти управління, відділи та інші структурні підрозділи місцевих державних адміністрацій, які підзвітні й підконтрольні міністерствам. Державним комітетам та іншим центральним органам виконавчої влади на місцевому рівні підконтрольні та підзвітні їх територіальні органи.

Вертикальні управлінські зв'язки в системі органів виконавчої влади передбачають підпорядкованість обласним державним адміністраціям районних державних адміністрацій.

На місцевому рівні горизонтальні управлінські зв'язки базуються на взаємовідносинах місцевих державних адміністрацій з територіальними органами центральних органів виконавчої влади. Голови держадміністрацій координують діяльність територіальних органів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади й сприяють їм у виконанні покладених на них завдань. Формування управлінських зв’язків на цьому рівні великою мірою визначається взаємовідносинами органів виконавчої та представницької влади. Місцеві державні адміністрації здійснюють повноваження, делеговані їм обласними і районними радами згідно з Конституцією та Законом України Про місцеве самоврядування в Україні й у цій частині підзвітні та підконтрольні останнім.