3. Проблемы и перспективы развития рынка государственных ценных бумаг

3.1 Развитие финансовых институтов регионального рынка облигационных займов

Управление государственным (региональным) долгом должно постепенно отходить от принципов административного управления и постепенно смещаться в сторону управления с применением рыночных механизмов. Внедрение в российскую практику института долговых агентств, как раз и могло бы стать одним из возможных инструментов рыночного регулирования государственного (регионального) долга.

Целесообразность и возможность создания скажем при Ассоциации городов Региональное эмиссионно-кредитное агентство (РЭКА) с, которое могло бы успешно размешать облигационные займы от имени регионов в целях последующего финансирования региональных программ для инновационного развития и модернизации инфраструктуры очевидны. Большая часть регионов вообще не используют рыночные заимствования как инструмент инвестиционной политики; регионы разместившие облигации на рынке, были вынуждены занимать средства существенно дороже лидеров рынка (Москва, Московская область, Санкт-Петербург); срок, на который привлекаются ресурсы, существенно короче сроков реализации инвестиционных проектов, что создает финансовые риски реализации проектов и увеличивает стоимость последующих заимствований, здесь и возникает необходимость в создании Региональное эмиссионно-кредитное агентство (РЭКА), с помощью которого можно будет удешевить займы регионов, более того рассчитывать на доходность (Рис 3.1).

Коренным отличием подхода Регионального эмиссионно-кредитного агентства (РЭКА) к финансированию городов - членов РЭКА от банковского кредитования является принцип единой ставки кредитования дефицитов их бюджетов для всех городов, сотрудничающихся с РЭКА.

Рис. 3.1. Механизм функционирования Регионального эмиссионно-кредитного агентства.

Миссия РЭКА - консолидация ограниченных возможностей регионов в привлечении средств на российском рынке капитала путем выпуска крупных облигационных займов для кредитования дефицитов региональных бюджетов. Указанный механизм консолидации заимствований, фактически являющийся их секьюритизацией, расширит доступ регионов - членов РЭКА на финансовый рынок, снизит связанные с заимствованиями издержки и стоимость ресурсов. Задачи РЭКА - эмиссия долга и создание базы для финансирования инвестиционных программ региональных бюджетов; - кредитование дефицитов региональных бюджетов и рефинансирование долга городов, работающих с РЭКА; - профессиональное управление долгом, ликвидностью и рисками.

Функции РЭКА: - обобщение потребностей регионов-членов РЭКА в займах для реализации бюджетных инвестиционных программ местной власти, направленных на развитие местной инфраструктуры и на создание «общественных благ»; - анализ регионального бюджета и определение уровня экономически безопасного долга региона; - выработка критериев участия регионов - членов в деятельности РЭКА.

В настоящее время в большинстве европейских стран сложилась эффективная система региональных займов и управления ими финансовыми институтами, которые, несмотря на узкую специализацию, стали крупнейшими и наиболее надежными эмитентами (по своему кредитному рейтингу) не только в своих странах, но и в масштабах мирового финансового рынка.

Идея создания РЭКА, которое размещало бы крупные ликвидные долгосрочные и дешевые займы в целях кредитования программ развития регионов в России вполне обоснована и имеет практическую значимость.

Наконец, при тесном взаимодействии с федеральным казначействе и с принципом бесспорного списания средств на обслуживание и погашение долга с лицевых счетов регионов и муниципалитетов никаких особых дополнительных гарантий по обязательствам уже не нужно.

РЭКА с может проводить методическую работу в регионах, оказывать им консультационную помощь. Сейчас местные власти либо самостоятельно пытаются получить информацию о публичных заимствованиях, либо банки-организаторы займов ездят по регионам и делятся опытом. Кроме того, РЭКА могло бы обеспечивать финансирование крупных региональных проектов, которые сам регион или отдельные банки не в состоянии реализовать.

В настоящее время в большинстве европейских стран сложилась эффективная система региональных займов и управления ими финансовыми институтами, которые, несмотря на узкую специализацию, стали крупнейшими и наиболее надежными эмитентами (по своему кредитному рейтингу) не только в своих странах, но и в масштабах мирового финансового рынка [23].

Функционирование подобных организаций жестко регулируется национальным законодательством, обеспечивается многоступенчатой системой финансовых гарантий, в том числе и государственных.

Учитывая опыт и позиции на рынке, можно выделить следующие финансовые институты, обеспечивающие регионам доступ к дешевым рыночным заимствованиям:

· банковская группа Dexia (Франция, Бельгия, Италия)

· специализированный банк BNG (Нидерланды)

· специализированный банк KommunenKredit (Дания)

· специализированный банк Norges Kommunalbank (Норвегия)

· агентство муниципальных заимствований Kommuninvest (Швеция)

· агентство муниципальных заимствований MuniFin (Финляндия).

Идея создания такого, РЭКА с которое размещало бы крупные ликвидные долгосрочные и дешевые займы в целях кредитования программ развития регионов в России вполне обоснована и имеет практическую значимость. [82]

Особенно в условиях, когда на них перемещаются практически все инвестиционные расходы, при одновременном сокращении средств остающихся в их распоряжении. Для многих из них практически единственным источником развития является механизм финансирования, основанный на трансфертах, дотациях, субсидиях, субвенциях и т.д. Однако, средства, полученные таким образом, как правило, идут целевым назначением на решение острых социальных проблем, т.е. фактически на текущие расходы, а не на инвестиции. В то же время, практически все инвестиционные расходы де-факто возложены на муниципалитеты, а средств в их распоряжении после осуществления реформы межбюджетных отношений остается меньше. Так Москва, например, вместо 49% собранных в 1997 году на ее территории налогов, в текущем году получила лишь 30-32% этих налогов. Ситуация аналогична и в других регионах и городах. В условиях централизации налоговых и иных доходов отказ региона от займов равносилен отказу от идеи ускорения своего экономического и социального развития.

Понимание этого определяет острую потребность городов и муниципалитетов в притоке заемного капитала с целью создания современной инфраструктуры и повышения качества жизни населения, которые являются необходимыми условиями повышения инвестиционной привлекательности региона и предпосылками прихода туда частного капитала. Зачастую для местных властей единственным источником долгового финансирования являются кредиты местных банков, не имеющих необходимой ресурсной базы, но имеющих монопольный (местный Сбербанк) или олигопольный статус в предоставлении финансовых услуг на локальном рынке с соответствующими условиями кредитования (кредиты на срок в 1 год и очень высокие процентные ставки). В то же время в России уже сформировался достаточно емкий рынок публичного долгового финансирования (облигации) использование которого позволяет привлекать финансовые ресурсы в большем объеме и на более длительные сроки. Сегодня лидеры рынка (к числу которых относиться и город Москва) привлекают ресурсы под ставку существенно ниже темпов инфляции.

Потребность выхода на этот рынок осознается или начинает осознаваться руководителями практически всех региональных и муниципальных образований. Однако, объективно из-за небольших (по московским меркам) размеров местных бюджетов и, как следствие, нерыночных объемов займов многие регионы и муниципалитеты не могут рассчитывать на использование преимуществ фондирования на рынке облигаций.

Выход видится в создании РЭКА с особым статусом и узкими задачами. Облигации Агентства будут являться частью государственного долга, как и сейчас долг регионов и муниципалитетов является частью госдолга. Такое агентство, консолидируя и фактически секьюритизируя мелкие региональные займы, предоставило бы возможность регионам эффективно работать на рынке заимствований.

На региональном уровне местный законодательный орган обязан исключить возможность направления полученных от РЭКА средств на реализацию коммерческих проектов, которые должны по определению финансироваться частным сектором с помощью частного капитала.

Во всем мире агентства носят государственный характер и действуют на основе специально принятого законодательного акта или системы актов, устанавливающих для них особый статус и лимитирующих их деятельность.

Все регионы, города и муниципалитеты России крайне разнородны по своему финансово-экономическому положению, им достаточно сложно договариваться между собой и брать на себя дополнительные обязательства. Поэтому, в реальности такая организация может быть эмиссионно-кредитным государственным агентством с особым статусом узкими задачами. Из существующих госбанков никто пока не сможет выполнять эти функции. ВЭБ находится на распутье между управляющей компанией, агентством по управлению федеральным долгом, агентом по обслуживанию внешнего госдолга, банком развития и т.д. Агентство для регионов и муниципалитетов должно создаваться в идеале с чистого листа.

У местных органов власти в результате появится еще один источник финансирования дефицитов своих бюджетов. Крупнейшие регионы и города России останутся самостоятельными на рынке капиталов. Это происходит во всем мире, включая все страны, где имеются муниципальные и региональные долговые агентства. Там и регионы, и муниципалитеты имеют свободу выбора, и все эти агентства и банки существуют только потому, что они конкурентоспособны.

Для успешной деятельности агентства по выпуску своего долга необходим достаточно высокий кредитный рейтинг. Этот рейтинг по уровню не может быть выше, чем некий усредненный рейтинг тех местных образований, которым выдаются кредиты. Т.е. качество пассивов (облигаций) будет всецело определяться качеством активов (т.е. кредитов муниципалитетам).

Регионам нужны среднесрочные и долгосрочные займы для развития. Агентство, в принципе, не должно кредитовать кассовые разрывы местных бюджетов. Поэтому на первой стадии необходимо провести элементарную работу по консолидации инвестиционных программ регионов и муниципалитетов, которые планируются к финансированию за счет займов. Затем консолидировать их для начала в 3, 5 и 7 летние выпуски облигаций агентства по 3-5 млрд. рублей каждый. Затем выдать на аналогичных по времени условиях и с минимальной дополнительной маржой эти средства в кредит городам и муниципалитетам, пользующимся услугами агентства. Привязка активов к пассивам по срокам должна, в идеале, соблюдаться. Гарантом доступа к лицевым счетам заемщиков должно выступить федеральное казначейство. Регионы должны иметь возможность в случае избытка бюджетных доходов досрочно погасить кредиты, агентство в таких случаях должно активно управлять долгом, в какие-то периоды и откупая долг досрочно. По нашей оценке консолидировать такие программы в объеме 15-20 млрд. рублей на первых порах в России вполне возможно.

По функциям долговое агентство будет фактически банком развития для регионов России.