1. Місце та роль Кабінету Міністрів

України в конституційній системі органів державної влади

Конституція України визначає статус Кабінету Міні­стрів України як вищого органу в системі органів вико­навчої влади (ч. 1 ст. 113). Аналіз конституційних засад організації та діяльності Кабінету Міністрів дозволяє характеризувати його як уряд України.

У науці конституційного права під урядом розуміють колегіальний орган загальної компетенції, який здійснює керівництво виконавчою і розпорядчою діяльністю в державі. Як правило уряд іменується Кабінетом Мініст­рів або Радою Міністрів, хоча в окремих країнах викори­стовуються й інші назви, наприклад. Державна Рада (Норвегія, Швеція), Федеральна Рада (Швейцарія), Фе­деральний уряд (ФРН), Адміністративна Рада (КНДР) тощо. Уряд відіграє особливу роль у механізмі виконав­чої влади та в системі органів, які її здійснюють, під його керівництвом функціонує вся система органів виконавчої влади¹. Зазначимо, що конституційний статус уряду (об­сяг його компетенції, порядок формування та характер взаємовідносин з іншими вищими органами державної влади) суттєво відрізняється в різних країнах і обумов­люється існуючою формою правління та формою держа­вного устрою.

Характеризуючи місце Кабінету Міністрів України в конституційній системі органів державної влади необ­хідно виділити найбільш суттєві риси та особливості, які, по-перше, притаманні системі органів виконавчої влади, котру очолює Кабінет Міністрів, по-друге, відрізняють уряд від інших органів виконавчої влади, по-третє, визначають його взаємовідносини з Верховною Радою України та Президентом України.

У системі розподілу влад уряд здійснює державну владу поряд з іншими органами державної влади: главою держави, законодавчими та судовими органами. Проте предмет та сфера діяльності уряду мають свої особливо­сті в порівнянні з іншими органами. Так, на відміну від органів законодавчої влади уряд не приймає закони, а організує їх виконання, забезпечує управління держав­ним апаратом. Система органів виконавчої влади, яку очолює уряд, характеризується підпорядкованістю «по вертикалі» (нижчі органи і посадові особи підпорядкова­ні вищим), що дозволяє забезпечити реалізацію управ­лінських функцій та виконання не лише рішень парла­менту і глави держави, а й рішення вищих органів та посадових осіб виконавчої влади (акти нижчих органів можуть бути відмінені вищими).

У системі органів виконавчої влади положення Кабі­нету Міністрів характеризується:

1) згідно з Конституцією України Кабінет Міністрів е вищим органом у системі органів виконавчої влади. З цього конституційного положення випливає, що уряд здійснює керівництво органами виконавчої влади, забез­печуючи при цьому об'єднання, координацію та пого­дженість їх діяльності;

2) Кабінет Міністрів є загальнодержавним органом виконавчої влади загальної компетенції, його діяльність поширюється на всю територію України, а компетенція охоплює практично всі найважливіші питання, віднесені, згідно з принципом розподілу влад, до сфери виконавчої влади. За характером компетенції в системі органів ви­конавчої влади немає органів, подібних уряду;

3) Кабінет Міністрів – це колегіальний орган вико­навчої влади, тобто він працює в системі колегіального прийняття рішень. До складу Кабінету Міністрів згідно ч. 1 ст. 114 Конституції України входять Прем'єр-міністр України, Перший віце-прем'єр-міністр, три віце-прем'єр-міністри, міністри. В Конституції України здійсне­но спробу визначити самостійний статус Прем'єр-міні­стра шляхом надання йому самостійних владних повно­важень. Так, до його повноважень Конституція відно­сить: формування пропозицій щодо персонального складу Кабінету Міністрів; керівництво роботою Кабінету Міністрів, спрямування її на виконання Програми діяль­ності Кабінету Міністрів, схваленої Верховною Радою; формування пропозицій щодо утворення, реорганізації та ліквідації міністерств, інших центральних органів вико­навчої влади, в межах коштів, передбачених Державним бюджетом України на утримання цих органів.

Взаємовідносини Кабінету Міністрів з іншими ви­щими органами державної влади будуються на засадах принципу розподілу влад і характеризуються:

1) формуванням уряду непарламентським шляхом. Участь Верховної Ради у формуванні Кабінету Міністрів по суті обмежується наданням згоди Президенту на при­значення Прем'єр-міністра, що, в свою чергу, забезпечує автономність уряду від парламенту та самостійне здійс­нення органами виконавчої влади відповідної гілки вла­ди. Водночас, взаємовідносини уряду з парламентом не обмежуються лише номінальною участю останнього у формуванні Кабінету Міністрів. Вони будуються за трьома основними напрямками. Так, ці взаємовідносини реалізуються, по-перше, через прийняті Верховною Ра­дою закони, які уряд повинен виконувати та втілювати в життя; по-друге, в рамках бюджетного процесу; по-третє, в процесі законопроектної діяльності (Кабінет Мі­ністрів як суб'єкт законодавчої ініціативи забезпечує підготовку значної кількості законопроектів, вносить їх до Верховної Ради, призначає своїх офіційних представ­ників при їх обговоренні тощо);

2) відповідальністю уряду перед Президентом. По су­ті Конституція встановлює подвійну відповідальність Кабінету Міністрів: його може відправити у відставку Президент як за власним бажанням, так і у зв'язку з при­йняттям Верховною Радою резолюції недовіри уряду;

3) підконтрольністю і підзвітністю уряду Верховній Раді.

Конституційно-правовий статус Кабінету Міністрів обумовлює дві основні його функції:

1. Керівництво та спрямовування виконавчо-розпо­рядчої діяльності в різних сферах державного життя.

2. Спрямовування і координація діяльності органів виконавчої влади.

Порядок формування Кабінету Міністрів визначає­ться Конституцією України. Вихідна формула міститься в ст. 114 Конституції: Прем'єр-міністр України призначається Президентом України за згодою більше, ніж по­ловини від конституційного складу Верховної Ради України.

Процедура розгляду у Верховній Раді запропонованої Президентом для затвердження кандидатури Прем'єр-міністра визначається Регламентом Верховної Ради і пе­редбачає таке:

1) з пропозицією про отримання згоди на призначен­ня Прем'єр-міністра до Верховної Ради звертається Пре­зидент особисто;

2) одночасно з письмовою пропозицією до Верховної Ради подаються інформаційні матеріали щодо кандида­тури на посаду Прем'єр-міністра, зокрема:

відомості про освіту, фах; витяг із трудової книжки про трудову діяльність; автобіографія з висвітленням найбільш істотних результатів трудової діяльності, що не становлять таємницю, яка охороняється законом;

декларація про доходи, зобов'язання фінансового ха­рактеру, відомості про нерухоме та цінне рухоме майно, вклади в банках і цінні папери відповідно до вимог, вста­новлених для державного службовця першої категорії;

відомості (власноручно підписані кандидатом) щодо самостійного входження кандидата (або через представ­ника) до складу керівних органів підприємств, господар­ських товариств, організацій, спілок, об'єднань, коопера­тивів тощо, що здійснюють підприємницьку діяльність.

Під час розгляду кандидатури Прем'єр-міністра в за­сіданнях Верховної Ради бере участь Президент України. Він може зняти з розгляду запропоновану ним кандида­туру в будь-який момент її обговорення, але до переходу Верховної Ради до голосування щодо неї.

Перед внесенням на розгляд Верховної Ради канди­датури Прем'єр-міністра вона обговорюється у відповід­них комітетах і може розглядатися в депутатських фрак­ціях.

У разі, коли запропонована Президентом кандидату­ра на посаду Прем'єр-міністра не здобула підтримки не­обхідної більшості депутатів. Президент представляє Верховній Раді в десятиденний строк іншу кандидатуру, щодо якої проводиться нове обговорення і голосування. Повторне подання відхиленої Верховною Радою канди­датури не допускається.

В обговоренні кандидатури на посаду Прем'єр-міні­стра можуть брати участь тільки народні депутати.

Рішення про надання згоди на призначення Прем'єр-міністра приймається Верховною Радою на її пленарно­му засіданні таємним голосуванням шляхом подачі бю­летенів.

Персональний склад Кабінету Міністрів призначаєть­ся Президентом за поданням Прем'єр-міністра.

Строк повноважень Кабінету Міністрів Конститу­цією України не визначається. Ч. 1 ст. 115 Конституції, лише передбачає, що Кабінет Міністрів України скла­дає повноваження перед новообраним Президентом. До інших підстав припинення повноважень уряду від­носяться:

• відставка Прем'єр-міністра (добровільна або за рі­шенням Президента), що має наслідком відставку всього складу Кабінету Міністрів;

• прийняття Верховною Радою резолюції недовіри Кабінетові Міністрів, що має наслідком відставку уряду.

З метою забезпечення безперервного керівництва ви­конавчо-розпорядчою діяльністю в державі Конституція (ч. 5 ст. 115) передбачає, що Кабінет Міністрів України, відставку якого прийнято Президентом України, за його дорученням продовжує виконувати свої повноваження до початку роботи новосформованого Кабінету Мініст­рів України, але не довше, ніж шістдесят днів.

Основні повноваження Кабінету Міністрів визначаю­ться Конституцією, ст. 116 якої передбачає, що уряд:

1) забезпечує державний суверенітет і економічну самостійність України, здійснення внутрішньої і зов­нішньої політики держави, виконання Конституції і законів України, актів Президента України;

2) вживає заходів щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина;

3) забезпечує проведення фінансової, цінової, інвес­тиційної та податкової політики; політики в сферах праці та зайнятості населення, соціального захисту, освіти, на­уки і культури, охорони природи, екологічної безпеки і природокористування;

4) розробляє і здійснює загальнодержавні програми економічного, науково-технічного, соціального і куль­турного розвитку України;

5) забезпечує рівні умови розвитку всіх форм власності; здійснює управління об'єктами державної власності відповідно до закону;

6) розробляє проект закону про Державний бюджет України і забезпечує виконання затвердженого Верхов­ною Радою України Державного бюджету України, по­дає Верховній Раді України звіт про його виконання;

7) здійснює заходи щодо забезпечення обороноздат­ності і національної безпеки України, громадського по­рядку, боротьби зі злочинністю;

8) організовує і забезпечує здійснення зовнішньоеко­номічної діяльності України, митної справи;

9) спрямовує і координує роботу міністерств, інших органів виконавчої влади.

Цей перелік повноважень не є вичерпним. Кабінет Міністрів виконує інші функції, визначені Конституцією та законами України, актами Президента України.

Організація роботи кабінету міністрів. Основною організаційною формою роботи Кабінету Міністрів є його засідання. Порядок проведення засідань Кабінету Мініст­рів визначається Тимчасовим регламентом засідань Кабі­нету Міністрів України, який було затверджено Постано­вою Кабінету Міністрів України від 8 липня 1993 р. № 523.

Згідно з Тимчасовим регламентом засідання Кабінету Міністрів проводяться на регулярній основі – не рідше одного разу на місяць (в останню декаду).

На засіданнях Кабінету Міністрів розглядаються такі питання:

програма наступної діяльності Уряду на строк його повноважень;

проекти прогнозів і планів економічного та соціаль­ного розвитку України;

забезпечення реалізації основних напрямів внутріш­ньої і зовнішньої політики;

проекти Державного бюджету України та звіту про його виконання;

проекти найважливіших законодавчих актів і загаль­нодержавних програм;

пропозиції про граничний рівень внутрішнього дер­жавного боргу;

номенклатура продукції, товарів і послуг, до яких застосовується державне регулювання цін;

пропозиції про утворення, реорганізацію та ліквіда­цію міністерств;

проекти міжнародних договорів з питань, що нале­жать до відання Уряду;

про висловлення Верховною Радою України довіри Кабінетові Міністрів або про його відставку;

інші питання, віднесені до компетенції Уряду.

У засіданнях Кабінету Міністрів беруть участь члени Уряду, інші посадові особи за переліком, затверджува­ним Прем'єр-міністром, а також особи, запрошені з кож­ного питання, що розглядається.

Член Уряду бере участь у засіданнях Кабінету Мініс­трів без права заміни.

Засідання Кабінету Міністрів вважається правомоч­ним, якщо на ньому присутні не менше двох третин чле­нів Уряду.

Засідання Кабінету Міністрів проходять під голову­ванням Прем'єр-міністра. В разі його відсутності засі­дання проводить Перший віце-прем'єр-міністр.

Президент України може головувати на засіданнях Кабінету Міністрів.

У засіданнях Кабінету Міністрів можуть брати участь: Голова Ради Міністрів Республіки Крим з правом вирішального голосу. Генеральний прокурор. Голова Вищого арбітражного суду, народні депутати України.

Рішення на засіданнях Кабінету Міністрів приймають­ся більшістю голосів від загальної кількості членів Уряду.

Акти кабінету міністрів. Згідно зі ст. 117 Конститу­ції України Кабінет Міністрів у межах своєї компетенції видає акти в формі постанов і розпоряджень, які є обов'язковими до виконання.

Акти Кабінету Міністрів підписує Прем'єр-міністр.

Акти Кабінету Міністрів, які мають нормативний хара­ктер або важливе значення, видаються в формі постанов.

Нормативно-правові акти Кабінету Міністрів Украї­ни, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади підлягають реєстрації в порядку, встановленому законом. Офіційну реєстрацію цих актів здійснює Укра­їнський державний центр правової інформації при Міні­стерстві юстиції України.

Згідно з Положенням про підготовку проектів постанов і розпоряджень Кабінету Міністрів України, затвер­дженого постановою Кабінету Міністрів від 8 липня 1993 р. № 523, проекти актів Уряду вносяться до Кабіне­ту Міністрів за підписом супровідного листа керівником міністерства, іншого центрального органу державної ви­конавчої влади. Ради Міністрів Республіки Крим, облас­ної Київської та Севастопольської міської державних адміністрацій, а в разі його відсутності – посадовою осо­бою, яка його заміщає.

Проекти цих актів подаються до Кабінету Міністрів пазом з пояснювальною запискою, де подаються необ­хідні обґрунтування і прогнози очікуваних соціально-економічних та інших наслідків їх реалізації. Вони під­лягають обов'язковому узгодженню з заінтересованими органами державної виконавчої влади, державними, громадськими та іншими організаціями. Проекти рішень нормативного характеру після узгодження з зазначеними органами та організаціями в обов'язковому порядку узгоджуються з Міністерством юстиції.

Проекти рішень, що мають особливе загальнодержа­вне значення і зачіпають життєві інтереси усіх верств населення, міністерство (відомство, держадміністрація), відповідальне за їх розробку, перед поданням до Кабіне­ту Міністрів попередньо надсилає на узгодження всім міністерствам, обласним. Київській та Севастопольській міським державним адміністраціям, які зобов'язані в дводенний термін повідомити розробнику свої заува­ження та пропозиції.

При внесенні до Кабінету Міністрів пропозицій, що потребують прийняття закону України або рішення Вер­ховної Ради чи указу Президента України, одночасно подаються також проекти відповідних актів.

Порядок оприлюднення та набуття чинності актів Кабінету Міністрів України визначається Президентом України. Згідно з Указом Президента України «Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та набрання ними чинності» № 503/97 від 10 червня 1997 року (із змінами, внесеними згідно з Указом Прези­дента № 1327/97 від 04.12.97) нормативно-правові акти Кабінету Міністрів набирають чинності з моменту їх прийняття, якщо більш пізній строк набрання ними чин­ності не передбачено в цих актах. Акти Кабінету Мініст­рів України, які визначають права і обов'язки громадян, набирають чинності не раніше дня їх опублікування в офіційних друкованих виданнях.

Постанови і розпорядження Кабінету Міністрів мо­жуть бути скасовані Президентом України.