Розділ 4. Казначейство україни та його роль в управлінні бюджетними коштами
4.1. Етапи становлення казначейської системи України
Важливою ланкою фінансової системи є казначейство. Головне його призначення – управляти рухом бюджетних коштів, зберігаючи їх та ефективно, відповідно до призначення, використовуючи. Саме тому кожна держава створювала і постійно вдосконалювала казначейську систему як управлінський орган, за допомогою якого вона оперувала фінансовими ресурсами для здійснення своїх функцій.
Поняття "казна" трактується в економічній енциклопедії як "сукупність фінансових ресурсів держави, коштовностей та матеріальних цінностей, які акумулюються і використовуються через міністерство фінансів або інший її спеціалізований фінансовий орган. Казна також фіксує роль держави як суб’єкта певних майнових прав і інтересів".
Історичний досвід функціонування казначейства сягає у глиб віків. Праобразом казначейства у докапіталістичних формаціях була казна королів, царів, ханів, князів тощо. У царській Росії у другій половині ХVІІІ століття функціонували казенні палати. До їх обов’язків входило збір і доставка доходів до визначених місць, забезпечення збереження доходів і складання їх реєстру, подання всіх відомостей про доходи і витрати до відома державного казначея. Приймав і зберігав грошові кошти, які вносились до казни, уїзний казначей. Казенні палати здійснювали нагляд за дотриманням встановлених вимог щодо збору податків та зборів, попереджували випадки стягнення додаткових зборів з населення.
У 1821 році був виданий імператорський указ про заснування у складі Міністерства фінансів департаменту Державного казначейства, якому підпорядковувались казенні палати. В обов’язки департаменту входило:
а) контроль за рухом коштів по надходженнях та видатках усіх казначейств;
б) здійснення головного рахівництва усіх надходжень і витрат держави.
Саме цей указ започаткував становлення Державного казначейства в Росії, складовою якої була Україна. В Україні функціонували регіональні органи Державного казначейства. Для прикладу розглянемо структуру у Чернігівській області.
У ХVІІІ–ХХ століттях в Чернігівській області діяли Казенні палати Чернігівського і Новгород-Сіверського намісництв. У 1796 році у зв’язку з утворенням Малоросійської губернії, Новгород-Сіверська палата була ліквідована і до 1802 року Чернігівська палата називалася Малоросійською. Казенна палата відала обліком усіх доходів губернії і звітністю по них, переписом населення для стягування подушних зборів, обліком податкових об’єктів, наглядом за утриманням податків. У відомстві Казенної палати знаходилось Чернігівське губернське казначейство, яке відало надходженням і зберіганням державних доходів і здійсненням видатків. На чолі казначейства стояв казначей. У 8 повітах Чернігівської губернії (Борзнянському, Березнянському, Городнянському, Козелецькому, Ніжинському, Новгород-Сіверському, Остерському, Чернігівському) діяли повітові казначейства, які слідкували за надходженням та зберіганням грошових зборів, доходів і виплатами грошових сум, вели продаж усіх видів гербових паперів. Ця казначейська система функціонувала до Жовтневої революції 1917 року.
Декретом Ради народних комісарів у 1919 році Департамент державного казначейства було скасовано і об'єднано з Народним банком РРФСР. У адміністративно-командній економіці при загальнодержавній власності на засоби виробництва і повному державному контролі над грошовими потоками така ланка, як державне казначейство, була зайва.
У СРСР касове виконання державного бюджету здійснював Державний банк СРСР. Кошти державного бюджету розподілялись за відомчою структурою, в основі якої лежав принцип адміністративного підпорядкування. Згідно цього принципу кошти проходили через усіх вище поставлених розпорядників, яким підпорядковувався отримувач. Така громіздка система повністю відповідала вимогам адміністративно-командної економіки, але водночас уповільнювала рух грошових коштів, розпорошувала їх по численних інстанціях і унеможливлювала оперативний контроль і отримання достовірної інформації про ефективність використання бюджетних коштів.
До середини 1993 року в Україні діяла банківська система виконання державного бюджету, яка перейшла у спадок від СРСР та була розрахована на однорівневу банківську систему.
Механізм виконання державного бюджету включав такі етапи:
акумуляцію доходів державного бюджету на окремих рахунках комерційних банків;
відкриття бюджетних рахунків організаціям і установам, які фінансувались із державного бюджету в установах комерційних банків;
оплата витрат бюджетних установ комерційними банками на підставі бюджетних доручень Міністерств фінансів України;
закриття дохідних і видаткових бюджетних рахунків у комерційних банках у кінці року та визначення оборотів за ними Національним банком України. Дефіцит за цими рахунками покривався емісією, на обсяг якої оформлювалась заборгованість міністерства фінансів перед НБУ.
Таким чином, механізм виконання державного бюджету ґрунтувався на принципі авансування витрат на кредитній основі. Така практика виконання державного бюджету сприяла поглибленню інфляційних процесів в економіці, пік яких досяг 11000%. Пряме кредитування національним банком України зростання дефіциту державного бюджету обмежило доступ підприємств і організацій виробничої сфери до кредитних ресурсів, спричинило спад виробництва ВВП та низку інших негативних явищ в економіці. Необхідно було ліквідувати практику автоматичного та безконтрольного кредитування НБУ бюджетного дефіциту.
Цього сприяло прийняття Указу Президента України «Про порядок виконання Державного бюджету України» від 18.06.1993 р. Згідно Указу з 01.07.1993 року була запроваджена більш досконала банківська система касового виконання Державного бюджету України, відображена на рис. 4.1.
Касове виконання дохідної частини державного бюджету здійснювалось шляхом перерахування коштів платників податків комерційними банками обласним управлінням НБУ на транзитні рахунки по балансовому рахунку № 100 «Кошти Державного бюджету України».
Регіональні управління НБУ щоденно переказували залишки транзитних рахунків на центральний балансовий рахунок Міністерства фінансів України, який був відкритий в операційному управлінні НБУ. НБУ щоденно надавав Міністерству фінансів виписки із центрального рахунку. Для фінансування видатків Міністерству фінансів України в операційному управлінні НБУ був відкритий рахунок № 124 «Видатки Державного бюджету України» для здійснення централізованого фінансування бюджетних витрат шляхом перерахування коштів на бюджетні рахунки головних розпорядників коштів. При такій схемі фінансування витрат здійснювалось у межах доходів, які надійшли до Державного бюджету та кредитів, наданих НБУ Міністерству фінансів.
Таким чином, спочатку грошові кошти проходили по вертикальному ланцюгу: платник податків – комерційні банки – НБУ – рахунок МФУ у Національному банку України, а потім здійснювали зворотній рух, в результаті якого бюджетні кошти проходили низку банків перед тим як їх отримували безпосередньо розпорядники коштів. Практика функціонування цієї системи виконання бюджету виявила суттєві недоліки, основними з яких є:
неоперативність отримання інформації про зарахування сум податків і зборів на рахунок Головного управління ДКУ і про обсяг доходів державного бюджету;
затримки перерахувань бюджетних коштів і використання їх не за прямим призначенням;
безконтрольне кредитування дефіциту Державного бюджету з боку НБУ, обумовлене відсутністю достовірної інформації про надходження податків і зборів, що, у свою чергу, унеможливлювало встановлення реальних лімітів фінансування витрат;
численні порушення при розмежуванні загальнодержавних податків між державним і місцевими бюджетами з боку комерційних банків;
розпорошення бюджетних коштів і їх затримка на проміжних рахунках міністерств і відомств у комерційних банках;
неспроможність банківської системи забезпечити контроль за цільовим використанням бюджетних коштів;
отримання банками значних обсягів доходів від використання в обороті бюджетних коштів одночасно з практикою надання Міністерству фінансів під високі відсотки кредитів для погашення заборгованості по заробітній платі та інших соціальних виплатах у бюджетній сфері.
Становлення повноцінної фінансової системи пов'язане зі створенням нової фінансової структури – Державного казначейства України (ДКУ), яка була започаткована Указом президента України «Про Державне казначейство України» від 27 квітня 1995 року. Постановою Кабінету Міністрів України від 31 липня 1995 р. № 590 було затверджено «Положення про Державне казначейство України», яке діяло до 2006 року.
Слід зазначити, що впровадження казначейської системи касового обслуговування державного бюджету обумовлювалось також низкою макроекономічних факторів, які негативно впливали на стан державних фінансів. До основних з них належать:
- спад виробництва, який супроводжував реформування економіки і призвів до скорочення бюджетних надходжень, загостривши проблему виконання бюджету;
- наростання бюджетної заборгованості, яке вимагало, у свою чергу, посилення контролю за цільовим характером використання бюджетних коштів;
- зростання обсягів втрат фінансових ресурсів у бюджетній системі у результаті зловживань, безконтрольності, які мали місце при відсутності прозорої системи акумуляції бюджетних коштів і їх витрат.
Створення казначейства в Україні було важливим кроком в оволодінні сучасними управлінськими технологіями виконання бюджету. Однак передача функцій фінансування від галузевих управлінь Міністерства фінансів Головному управлінню Державного казначейства здійснювалась поступово по мірі створення необхідних організаційно-методичних та технічних умов та експериментального відпрацювання окремих функцій. Протягом 1995-1996 років розбудовувалась організаційна структура органів ДКУ. На центральному рівні було створено Головне управління ДКУ у складі Міністерства фінансів України на рівні територій – управління ДКУ в АРК, областях, містах Києві та Севастополі; відділення ДКУ в районах, містах, районах міст. Розпочався процес передачі функцій виконання бюджету від управлінь Міністерства фінансів Головному управлінню ДКУ.
З метою підвищення ефективності управління бюджетними коштами Кабінет Міністрів України та Національний банк прийняли Постанову «Про впровадження казначейської системи виконання Державного бюджету» від 14 січня 1997 року № 13. На виконання цієї Постанови Головне управління ДКУ своїми наказами затвердило «Інструкцію про порядок касового виконання Державного бюджету за видатками», «Положення про єдиний казначейський рахунок» та інші нормативні документи. Це дозволило розпочати експеримент щодо здійснення оплати рахунків Національного університету ім. Т.Г. Шевченка через органи Держказначейства, який потім розповсюдили на всі бюджетні установи.
У результаті казначейські рахунки відкривались у НБУ, його регіональних управліннях та в уповноважених установах комерційних банків. Здійснення видатків державного бюджету відбувалось шляхом оплати рахунків розпорядників коштів за послуги, виконані роботи тощо. Поточні бюджетні рахунки розпорядників бюджетних коштів в установах комерційних банків закривались.
У 1998 році було завершено переведення на казначейську систему виконання державного бюджету майже всіх міністерств і відомств. Одночасно проводилася підготовча робота з переведення на казначейське обслуговування силових міністерств і відомств, які мали свої особливості, що зумовило потребу у структурній перебудові їх галузевої фінансової системи. Крім того, у 1998 році було запроваджено нову бюджетну класифікацію та План рахунків бухгалтерського обліку виконання державного і місцевих бюджетів.
Стратегія розбудови інформаційно-обчислювальних систем Державного казначейства України бере свій початок від документа "Проект автоматизованої системи казначейства. Специфікація вимог. Листопад 1998". Цей проект було погоджено зі Світовим банком і яким Державне казначейство керується донині.
Від 1999 року Державне казначейство України стає центральним органом виконавчої влади, діяльність якого регламентується Міністерством фінансів. Основною прикметою 1999 року було переведення на казначейське обслуговування позабюджетних коштів бюджетних установ та організацій. Тим самим були створені необхідні передумови для залучення цих коштів до державного бюджету.
Механізм функціонування системи Державного казначейства України перебував у стані постійного розвитку, удосконалення і експериментування. Відповідно до спільної постанови Кабінету Міністрів України та НБУ від 15.09.1999 р. № 1721 «Про створення внутрішньої платіжної системи Державного казначейства» розпочато експериментальне відпрацювання проекту щодо входження Управління Держказначейства у Чернігівській області у систему електронних платежів (СЕП) НБУ та створення внутрішньої платіжної системи ДКУ (ВПС ДКУ). У Державному казначействі на обласному рівні створювались окремі підрозділи інформаційно-розрахункового забезпечення, які згодом набули статусу розрахункових палат.
У 2000 році всі рахунки зі здійснення видатків державного бюджету були переведені з комерційних банків до НБУ. Консолідація коштів державного бюджету на рахунках Держказначейства у НБУ дала можливість ефективно здійснювати управління загальним залишком грошових ресурсів. У цьому ж році розпочався експеримент у двох областях по запровадженню касового виконання місцевих бюджетів через органи Державного казначейства.
2001 рік вніс якісні зміни в управління бюджетними коштами в системі Держказначейства. Змінився статус ДКУ, воно стало учасником системи електронних платежів НБУ, тобто набуло статусу фінансово-банківської установи. Входження в СЕП НБУ забезпечило відображення всіх операцій з бюджетними коштами в автоматизованому режимі бухгалтерськими записами у розгорнутому вигляді. При цьому не допускається втручання у роботу системи її користувачів, гарантується достовірність відображення операцій з виконання бюджету. Для цього була розроблена нова система бухгалтерського обліку та звітності, яка відповідала вимогам банківської системи щодо структури рахунків та завданням бюджетного процесу.
З 2003 року були переведені на казначейське обслуговування за доходами та видатками місцеві бюджети та їх розпорядники. Значним досягненням стало впровадження більш досконалої восьмої моделі функціонування Єдиного казначейського рахунку (ЄКР). Ця модель дозволяє здійснювати детальний облік доходів за розділами бюджетної класифікації у режимі реального часу та забезпечує своєчасне фінансування бюджетних витрат.
Останні роки характеризуються удосконаленням якісних параметрів діяльності Державного казначейства. Відбулись зміни в організаційній структурі і статусі органів Державного казначейства, удосконалені методики обслуговування бюджетів за доходами та видатками, бухгалтерський облік і звітність, впроваджені більш досконалі інформаційно-технічні комплекси і програмні продукти у процес управління бюджетними коштами. У результаті цих змін Державне казначейство стало відігравати важливу роль на всіх стадіях бюджетного процесу (рис. 4.2).
У процесі касового виконання бюджетів органи ДКУ співпрацюють з міністерствами і відомствами, банківськими установами, структурами Державної податкової адміністрації, Державної контрольно-ревізійної служби, Рахункової палатою. Метою цієї співпраці є забезпечення повного і своєчасного виконання бюджетів за доходами, цільового використання бюджетних коштів, дотримання фінансової дисципліни на всіх етапах руху бюджетних коштів