Розділ 1. Сутність та складові бюджетного менеджменту
1.1. Сутність, мета та задачі бюджетного менеджменту
В умовах трансформаційних змін в економіці країни значно зросла роль державних та місцевих фінансів у вирішенні соціально-економічних задач розвитку суспільства. За останні роки відбулися суттєві зміни у механізмі функціонування бюджетної системи країни. Осмислення накопиченого досвіду, вивчення зарубіжної практики управління державним та місцевими бюджетами започаткували формування науково-теоретичних та методологічних засад бюджетного менеджменту як складової системи управління економікою. В Україні впроваджені передові технології оперативного управління бюджетними коштами в органах Державного казначейства, послідовно здійснюються заходи по забезпеченню координації і взаємодії діяльності усіх учасників бюджетного процесу з метою підвищення ефективності використання обмежених бюджетних коштів, запобіганню зловживань у цій сфері. Тому дослідження сутності принципів організації, функцій і методів бюджетного менеджменту залишається актуальною задачею для науковців, практиків для підготовки спеціалістів з фінансів.
Бюджетний менеджмент можна розглянути як систему управління і як особливий вид діяльності. Як система управління бюджетний менеджмент передбачає наявність суб'єкта і об'єкта управління. Суб'єкт управління (керуюча система) представлений розгалуженою системою органів законодавчої і виконавчої влади, які наділені відповідними правами і повноваженнями, організаційно структуровані. Об'єктом бюджетного менеджмент, на який спрямована система управління, виступають держаний та місцеві бюджети.
Бюджетний менеджмент як навчальна дисципліна має свій особливий предмет дослідження і вивчення, який виокремлює його з інших видів менеджменту та розкриває зміст процесу, що підлягає управлінню. Предметом бюджетного менеджменту є бюджетний процес, як регламентована нормами права діяльність, пов'язана із складанням, розглядом, затвердженням бюджетів, їх виконанням і контролем за їх виконанням. Виходячи з цього визначення бюджетний процес охоплює чотири стадії:
1) складання проектів бюджетів;
2) розгляд і затвердження бюджетів;
3) виконання бюджетів;
4) складання, розгляд, затвердження звіту про виконання бюджетів.
Кожна з означених стадій складає сукупність послідовних управлінських дій, притаманних їй методів, направлених на отримання певного результату, або вирішення поставленої задачі.
З іншого боку, бюджетний процес представляє собою складну гаму політичних, економічних, соціальних відносин між всіма учасниками бюджетного процесу, яка потребує певної регламентації і управління.
Виходячи з цих посилань, бюджетний менеджмент – це особливий вид управлінської діяльності, спрямований на визначення мети, задач формування джерел бюджетних надходжень, напрямків їх використання та контролю за рухом бюджетних коштів.
Бюджетний менеджмент – це процес організації і управління відносинами між суб'єктами бюджетного процесу (законодавчими, виконавчими органами влади, розпорядниками бюджетних коштів), які виникають під час розробки, формування, виконання і контролю бюджетів, спрямований на узгодження інтересів усіх учасників і забезпечення ефективного цільового використання бюджетних коштів.
У цих визначеннях, по-перше, підкреслюється функціональний характер бюджетного менеджменту, оскільки він направлений на розробку управлінських рішень щодо формування і використання бюджетних коштів, організації їх розподілу і перерозподілу. По-друге, бюджетний процес можна розглядати як спільну діяльність людей при вирішенні спеціальних завдань, досягнення поставлених цілей. Тому підкреслюється, що бюджетний менеджмент направлений на управління відносинами під час бюджетного процесу.
По-третє, оскільки бюджети акумулюють інтереси всього суспільства, управління ними вимагає певної організаційної структури, кваліфікованих кадрів та засобів забезпечення управлінського процесу (технічні, програмні).
Оскільки зміст бюджетного менеджменту визначається сутністю таких понять, як «державний бюджет», «місцеві бюджети», то необхідно їх розглядати з метою дослідження принципів, завдань, методів бюджетного менеджменту.
Державний бюджет – це центральна ланка бюджетної системи, відображеної на рис. 1.1. Це визначається його функціями і роллю в процесі вирішення завдань соціально-економічного розвитку суспільства.
Економічна наука розглядає сутність державного бюджету у декількох аспектах: як економічну категорію, як фінансовий план держави і як загальнодержавний фонд грошових коштів.
Як економічна категорія державний бюджет відображає економічні відносини між державою та юридичними і фізичними особами з приводу формування централізованого фонду грошових коштів, які направляються на вирішення соціальних, економічних та інших задач суспільного розвитку.
У Бюджетному кодексі України бюджет визначається як план формування та використання фінансових ресурсів для забезпечення завдань і функцій, які здійснюються органами державної влади та самоврядування. Державний бюджет як основний фінансовий план має силу закону, затверджується Верховною Радою України. Таким чином, державний бюджет – це кошторис доходів і витрат держави, узгоджених між собою по обсягах, строках надходжень і використання.
За матеріальним змістом державний бюджет представляє собою централізований фонд грошових коштів, який утворено внаслідок розподілу і перерозподілу ВВП, національного багатства і використовується для забезпечення виконання державою її функцій. Державний бюджет використовується для міжгалузевого, територіального перерозподілу фінансових ресурсів з метою покращення розміщення продуктивних сил, вирівнювання розвитку територій тощо.
Економічна наука розглядає сутність державного бюджету у декількох аспектах: як економічну категорію, як фінансовий план держави і як загальнодержавний фонд грошових коштів.
Як економічна категорія державний бюджет відображає економічні відносини між державою та юридичними і фізичними особами з приводу формування централізованого фонду грошових коштів, які направляються на вирішення соціальних, економічних та інших задач суспільного розвитку.
У Бюджетному кодексі України бюджет визначається як план формування та використання фінансових ресурсів для забезпечення завдань і функцій, які здійснюються органами державної влади та самоврядування. Державний бюджет як основний фінансовий план має силу закону, затверджується Верховною Радою України. Таким чином, державний бюджет – це кошторис доходів і витрат держави, узгоджених між собою по обсягах, строках надходжень і використання.
За матеріальним змістом державний бюджет представляє собою централізований фонд грошових коштів, який утворено внаслідок розподілу і перерозподілу ВВП, національного багатства і використовується для забезпечення виконання державою її функцій. Державний бюджет використовується для міжгалузевого, територіального перерозподілу фінансових ресурсів з метою покращення розміщення продуктивних сил, вирівнювання розвитку територій тощо.
Поряд з державним бюджетом, бюджетна система України включає місцеві бюджети: бюджет АРК, обласні, районні бюджети, бюджети районів у містах та бюджети місцевого самоврядування. Бюджети місцевого самоврядування охоплюють бюджети територіальних громад сіл і селищ, міст.
Місцеві бюджети – це фонди фінансових ресурсів, призначені для реалізації завдань і функцій, що покладаються на органи місцевого самоврядування. Вони забезпечують соціально-економічний розвиток територій.
Зведений бюджет концентрує кошти бюджетів усіх рівнів і відіграє надзвичайно велику роль у реалізації соціально-економічної політики держави за рахунок функцій, які йому притаманні:
розподіл і перерозподіл ВВП та національного доходу;
державне регулювання і стимулювання економіки;
фінансове забезпечення соціальної сфери;
стимулювання структурної перебудови економіки та нарощування науково-технічного потенціалу;
контроль за рухом і витрачанням бюджетних коштів.
Між місцевими бюджетами різних рівнів, а також між ними і державним бюджетом існують фінансові відносини з приводу перерозподілу фінансових ресурсів, надання трансфертів для забезпечення функціонування кожного бюджету.
Ураховуючи складну природу бюджетної системи, яка породжує багатогранні, всеохоплюючі і законодавчо регламентовані бюджетні відносини, необхідно мати адекватну систему управління процесами, які в ній протікають. У зв'язку з цим бюджетний менеджмент виділений як окремий вид менеджменту завдяки тому, що має свою особливу сукупність об'єктів управління – бюджети, відповідні види діяльності (функції) на всіх стадіях бюджетного процесу, які вирішують певний комплекс завдань бюджетної політики.
Бюджетний менеджмент базується на системі принципів, які визначають основні вихідні положення управління бюджетним процесом; методів, як сукупності способів здійснення управлінської діяльності; засобів і технологій управління.
До основних принципів бюджетного менеджменту, на наш погляд, можна віднести.
1. Принцип правової регламентації процедур прийняття управлінських рішень. Він означає, що основні етапи розробки і прийняття бюджетів, виконання і звітності регламентовані нормативними і законодавчими актами. В результаті управлінські рішення базуються на положеннях Бюджетного кодексу України, Законах України про Державний бюджет України на поточний рік, Указах президента, Постановах Кабінету Міністрів, НБУ тощо. Вони підлягають більш жорсткій регламентації і адмініструванню, чим розробка і прийняття управлінських рішень у комерційних структурах.
2. Принцип підпорядкованості завданням соціально-економічної політики держави. Завдання, на які націлений бюджетний менеджмент, визначаються у Бюджетній резолюції, планах соціально-економічного розвитку країни. Макроекономічні показники такі як ВВП, національний дохід, темпи росту інфляції, доходів населення тощо впливають на обсяги фінансових ресурсів бюджетів, пропорції їх розподілу, а значить і на інтереси певних груп суспільства, які необхідно узгоджувати в процесі управління.
3. Принцип інтегрованості бюджетного менеджменту з системою управління економікою в цілому. Переважна більшість управлінських рішень, які приймаються законодавчою і виконавчою владою у сфері економіки, освіти, науки і т.д. прямо або опосередковано впливають на обсяги і структуру надходжень коштів до бюджетів, напрямки їх використання. Значна кількість виконавчих органів влади беруть участь у бюджетному процесі. В свою чергу, бюджетний менеджмент притаманними йому методами, засобами забезпечує фінансовими ресурсами виконання державою її функцій у всіх сферах діяльності.
4. Принцип відповідності видатків доходам бюджетів. Реалізація цього принципу передбачає концентрацію всіх надходжень до державного бюджету на Єдиному казначейському рахунку і фінансування витрат з цього ж рахунку в межах надходжень.
5. Принцип своєчасності і оперативності прийняття управлінських рішень у рамках бюджетного менеджменту. Дія цього принципу базується на постійному моніторингу наявності грошових коштів на Єдиному казначейському рахунку, визначення потреби у бюджетних коштах, своєчасне оперативне фінансування видатків. У разі виникнення тимчасових розривів між надходженнями коштів і необхідними обсягами фінансування в будь-якій ланці бюджетної системи оперативно приймається рішення про надання фінансової допомоги за рахунок маневрування фінансовими ресурсами бюджетної сфери. В результаті зменшуються втрати від залучення комерційних кредитів, підвищується ефективність використання бюджетних коштів, знімається соціальна напруга у суспільстві.
6. Принцип варіативності управління бюджетними коштами передбачає необхідність врахування мінливості внутрішніх і зовнішніх факторів впливу на обсяги і структуру бюджетних коштів та розробку різних варіантів планових показників, їх оптимізації.
Виходячи зі змісту та принципів бюджетного менеджменту формуються його мета та задачі.
Головна мета бюджетного менеджменту – забезпечення виконання бюджетів та підвищення ефективності використання бюджетних коштів за рахунок своєчасного і повного фінансування бюджетних витрат.
Ця мета отримує конкретне вираження у задачах, які стоять перед бюджетним менеджментом:
1. Формування бюджетної стратегії та бюджетної політики держави та органів місцевого самоврядування.
2. Формування достатніх обсягів доходів бюджетів усіх рівнів у відповідності до завдань, які визначені в планах соціально-економічного розвитку на відповідний період. Ця задача реалізується в процесі прогнозування макроекономічних показників розвитку країни (ВВП, національного доходу та ін.), визначення можливостей залучення фінансових ресурсів на основі внутрішніх і зовнішніх позик, емісії грошей. Вирішення цієї задачі досягається також за рахунок забезпечення повного і своєчасного надходження доходів до бюджетів.
3. Забезпечення ефективного цільового використання бюджетних коштів у розрізі статей видатків і витрат, затверджених відповідними нормативно-правовими актами. З метою запобігання зловживань з бюджетними коштами в рамках бюджетного менеджменту розроблені процедури виділення бюджетних асигнувань, їх доведення, контролю за використанням коштів розпорядниками всіх рівнів.
4. Забезпечення синхронізації грошових надходжень і витрат у бюджетній сфері. Така синхронізація грошових потоків досягається за рахунок впровадження планування доходів і видатків бюджетів, концентрації бюджетних коштів на Єдиному казначейському рахунку, підтримки платіжної дисципліни і регламентації процедур по обслуговуванню розпорядників бюджетних коштів.
5. Подолання тимчасових касових розривів у процесі виконання місцевих бюджетів за рахунок надання бюджетних позичок. Місцеві бюджети можуть отримати позички в органах держказначейства для ліквідації тимчасових розривів між доходами і видатками. Це стало можливим тому, що бюджетні кошти сконцентровані в казначейській системі, яка використовує залишки вільних коштів на рахунку. В результаті утворюється економія бюджетних коштів за рахунок відмови від кредитів комерційних банків, за які необхідно було виплачувати проценти.
6. Організація та забезпечення ефективного фінансового контролю за цільовим використанням бюджетних коштів розпорядниками бюджетних коштів всіх рівнів.
7. Підготовка та надання своєчасної, достовірної інформації органам законодавчої та виконавчої влади про стан виконання бюджетів для розробки і прийняття рішень у сфері управління бюджетними коштами.
Усі розглянуті задачі бюджетного менеджменту пов'язані між собою, вирішуються в комплексі, хоча їх актуальність на тому чи іншому етапі бюджетного менеджменту буде різна.