5. Конституційно-правові аспекти реформування територіального устрою України на сучасному етапі

Адміністративно-територіальний устрій є однією з форм, очевидно найважливішою, територіального устрою держави. Поняття «територіальний устрій» значно ширше від поняття «адміністративно-територіальний устрій», і тому усі питання територіального устрою не можуть бути зведені лише до адміністративно-територіального устрою, не виділяючи при цьому питання організації місцевого самоврядування, реалізації прав власності, виконання вимог земельного законодавства та деякі інші питання, які хоча і пов’язані з адміністративно-територіальним устроєм, однак мають цілком самостійну і досить довершену сферу та засоби регулювання.

Проблема вдосконалення територіальної організації нашої держави є досить складною і вимагає передусім всебічного наукового обґрунтовування, правового, організаційного й фінансового забезпечення.

На жаль, до цієї проблеми іноді спостерігається однобічний підхід. Склалася думка, що територіальний устрій держави – це лише розподіл єдиної його території на окремі частини (області, райони, міста, села, селища, райони в містах). Чималу роль у формуванні такої думки відіграла ст. 133 Конституції України, в якій просто перераховані адміністративно-територіальні одиниці. Таке спрощене розуміння територіального устрою держави не відображає справжнього змісту цього поняття.

На сьогодні нечіткість конституційного визначення адміністративно-територіальної одиниці первинного рівня, а по суті ототожнення її з населеним пунктом зумовили реальне існування таких територіальних утворень, як «селище міського типу», селища та міста в місті, міста в районі міста. Іноді, навіть в офіційних документах, зустрічається тлумачення «сільської ради» як адміністративно-територіальної одиниці. Територія громад у нас, в основному, обмежена рамками населених пунктів. Залишається багато територій, на які не поширюється компетенція жодної територіальної громади. На необхідність вирішення цієї проблеми як пріоритетної неодноразово вказувалося нашими політиками, представниками місцевого самоврядування. У результаті дискусій панівною стала ідея про закріплення у Конституції України як базової первинної адміністративно-територіальної одиниці - громади (сільської, селищної, міської), що знайшло своє відображення у законопроекті № 3207-1 «Про територіальний устрій». Таке рішення слід підтримати, принаймні в сучасних умовах розвитку нашої держави. По-перше, це сприятиме створенню стрункої системи адміністративно-територіального устрою, яка не допускає включення одного територіального рівня до складу іншого. По-друге, така система обумовлює специфіку організації державної влади й самоврядування на кожному рівні територіальної організації держави. По-третє, в одній адміністративно-територіальній одиниці буде один первинний суб’єкт місцевого самоврядування, основний носій його функцій і повноважень. Проте заперечення викликає підхід до вирішення проблеми формування самодостатніх громад шляхом їх укрупнення за таким критерієм, як кількість населення.

Однак і тут необхідно уникнути старих помилок і законодавчо визначити:

1) статус громад як адміністративно-територіальних одиниць базового (первинного) рівня, порядок вирішення питань у сфері адміністративно-територіального устрою;

2) чіткі критерії їх класифікації, а також критерії віднесення населених пунктів до категорій сіл, селищ і міст;

3) порядок утворення громад, що включають декілька населених пунктів, їх державну реєстрацію;

4) статус населених пунктів, що входять до складної громади, можливість створення в них самоврядних структур, рівність у наданні соціально-культурних і адміністративних послуг у складових частинах громади, в створенні матеріально-фінансової бази їх розвитку;

5) правовий статус областей і районів.

При цьому слід керуватися правилом, відповідно до якого встановлення функцій та повноважень адміністративно-територіальних одиниць, їх перерозподіл між рівнями територіальної організації держави слід починати з громад. Ті функції і повноваження, які об’єктивно не можуть виконувати громади, передаються на рівень районів, а ті. у свою чергу, – на рівень областей, а від них – державі загалом. У цьому й полягає сутність принципу субсидіарності. Якщо громади є територіальною базою місцевого самоврядування, то регіональні адміністративно-територіальні одиниці (області та райони) мають стати територіальними утвореннями, які реально гармонізуватимуть загальнодержавні й місцеві інтереси. І це буде запорукою формування в Україні реального місцевого і регіонального самоврядування європейського зразка, а також ефективної державної влади.

Проект Закону України "Про територіальний устрій України" передбачає створення таких рівнів адміністративно-територіальних одиниць – громада-район-регіон. При цьому реформування територіального устрою має здійснюватися "знизу до гори", тобто перетворення відбуватимуться на рівні громад та районів, оскільки саме на цих рівнях має надаватися найбільша кількість послуг громадянам.

Основними принципами проведення реформування територіального устрою повинні бути:

1) функціонально-територіальна системність (взаємозв’язок соціально-економічного розвитку, систем розселення населення і адміністративно-територіального устрою);

2) чіткий розподіл функціональних обов’язків, ієрархічна простота управлінської системи;

3) економічність і наближення органів управління до потреб народу, до людини;

4) соціально-економічна та екологічна пріоритетність як основа стійкого, збалансованого розвитку держави.

Тобто в центрі проведення реформи територіального устрою повинна знаходитися людина як основна цінність держави і всі зміни повинні спрямовуватися на забезпечення задоволення її інтересів. Принцип розподілу повноважень між різними гілками влади - найбільше повноважень має та територіальна одиниця, яка знаходиться найближче до людини (громада). Саме громади надаватимуть ті послуги, які найбільш потрібні людині.

Таким чином, кожний адміністративно-територіальний устрій відображає відповідну епоху та адміністративно-управлінські потреби суспільства. Слід відзначити, що із суспільними змінами спостерігалася невідповідність існуючого адміністративно-територіального устрою суспільному ладу. Це супроводжувалося змінами адміністративно-територіального поділу. Тому на сьогодні склалися нові умови, які потребують удосконалення існуючого адміністративно-територіального поділу з урахуванням історичних, економічних, суспільних чинників для здійснення ефективного переходу до сталого розвитку території України.

Висновки.

Територіальний устрій визначають як передбачену законами територіальну організацію держави з метою забезпечення найбільш оптимального вирішення завдань та здійснення функцій суспільства і держави.

Згідно зі ст.132 Конституції України, територіальний устрій України ґрунтується на засадах: єдності та цілісності державної території, поєднання централізації і децентралізації у здійсненні державної влади, збалансованості соціально-економічного розвитку регіонів, з урахуванням їх історичних, економічних, екологічних, географічних і демографічних особливостей, етнічних і культурних традицій.

До форм територіального устрою можна віднести, зокрема, адміністративно-територіальний устрій, виділення спеціальних і вільних економічних зон, територій пріоритетного розвитку, зон надзвичайних екологічних ситуацій, поділ земель на категорії з чітким визначенням правового режиму кожної з таких категорій, економічне та інші види районування та планування території держави.

Система територіального устрою держави – це сукупність просторових та територіальних елементів територіального устрою, поєднаних відносинами «влади і підпорядкування»; сукупність «просторів влади», в кожному з яких одночасно діють загальнодержавна, регіональна та місцева влада, які утворюють єдине ціле.

В основу існуючої системи адміністративно-територіального устрою в Україні покладені такі вихідні положення: унітарний державний устрій; триланкова (по деяким джерелам - чотириланкова) система адміністративно-територіального устрою; статус Криму як територіальної автономії у складі України.

Згідно зі ст. 133 Конституції України систему адміністративно-територіального устрою України складають: Автономна Республіка Крим, області, райони, міста, райони в містах, селища і села.

Ці територіальні одиниці розрізняються за трьома підставами:

1) за географічними ознаками: на регіони (Автономна Республіка Крим, області, райони, міста-регіони Київ і Севастополь) та населені пункти (міста, селища, села);

2) за своїм статусом - на адміністративно-територіальні одиниці (області, райони), самоврядні територіальні одиниці (міста, селища, села). Крім того, Автономна Республіка Крим має особливий статус територіальної автономії, а райони в містах характеризуються ознаками як ад­міністративно-територіальних, так і самоврядних одиниць);

3) за місцем у системі адміністративно-територіального устрою України — на територіальні одиниці первинного рівня (міста без районного поділу, райони у містах, селища, села), середнього рівня (райони, міста з районним поділом) і вищого рівня (Автономна Республіка Крим, області, міста Київ і Севастополь).

До проблемних питань територіального устрою можна віднести: законодавчу неврегульованість правового статусу адміністративно-територіальних одиниць; розташування на території міст інших міст, а також сіл, селищ як окремих адміністративно-територіальних одиниць; існування серед категорій адміністративно-територіальних одиниць таких категорій, як селище міського типу, сільрада, а також селищна та міська рада; відсутність чітких критеріїв для утворення районів, районів у містах; відсутність відповідних картографічних матеріалів та невинесення їх у натуру тощо.

Література.

1. Адміністративно-територіальний устрій та сталий розвиток регіону (концептуальні основи та методологія): [монографія] / В.М. Бабаєв, Л.Л. Товажнянський та ін.−Х.: НТУ «ХПІ», 2006.– 316 с.

2. Адміністративно-територіальний устрій України. Історія. Сусасність. Перспективи: [монографія] / В. С. Куйбіда, В.П. Павленко та ін.–К.: ТОВ «Геопринт», 2009. – 615 с.

3. Фоміцька Н В. Причини для зміни адміністративного територіального устрою України // [Електро­нний ресурс] – Режим доступу: http://www.kbuapa.kharkov.ua/e-book/db/2011-1/doc/4/04.pdfКафарський В. І., Припхан І. І. Конституційне право України у схемах (Реком. МОН).-Навч. посібник– К.: Видавництво Ліра-К, 2013. – 272с.

4. Погорілко В. Ф., Федоренко В. Л. Конституційне право України. - Підручник– К.: Видавництво Ліра-К, 2012. –576с.

5. Конституція України. Науково-практичний коментар / редкол.: В. Я. Тацій (голова редкол.), О. В. Петришин (відп. секретар), Ю. Г. Барабаш та ін. ; Нац. акад. прав. наук України. – 2-ге вид., переробл. і допов. – Х. : Право, 2011. – 1128 с.

6. Конституція України: Науково-практичний коментар / [В.Б. Авер’ янов, О.В. Батанов, Ю.В. Баулін та ін.] ; Ред. кол. В.Я. Тацій, Ю.П. Битяк, Ю.М. Грошевой та ін. – Харків: Видавництво «Право»; К.: Концерн «Видавничий Дім «Ін Юре», 2003. – 808 с.

7. Конституція України : наук.-практ. комент. / Нац. акад. прав. наук України ; редкол.: В. Я. Тацій [та ін.]. – 2-ге вид., переробл., і допов. – Х. : Право, 2012. – 1128 с.

8. Конституційне право України : підручник / Нац. юрид. акад. України ім. Ярослава Мудрого ; за ред.: В. П. Колісник, Ю. Г. Барабаш. – Х. : Право, 2010. – 416 с.

9. Погорілко В. Ф. Конституційне право України : підручник / В. Ф. Погорілко, В. Л. Федоренко ; Нац. акад. внутр. справ. – 3-тє вид. переробл. та доопр. – К. : Ліра-К, 2011. – 532 с.

Контрольні питання.

1. Дайте визначення понять: «територія держави», «адміністративно-територіальний устрій», «територіальний устрій», «територіальна організація держави», «форма територіального устрою», «система територіального устрою держави», «унітарний державний устрій», «територіальна автономія», «рівень адміністративно-територіального устрою», «область», «район», «місто обласного підпорядкування», «місто районного підпорядкування», «селище», «селище міського типу».

2. Назвіть основні адміністративно-територіальні одиниці, на які поділялися українські землі, що входили до складу Росії напередодні Першої світової війни.

3. Назвіть засади територіального устрою України

4. Розкрийте сутність принципу єдності й цілісності територіального устрою.

5. Назвіть основні форми територіального устрою.

6. Якими нормативно-правовими актами урегульовано адміністративно-територіальний устрій України?

7. Охарактеризуйте систему адміністративно-територіального устрою України.

8. Назвіть два міста республіканського підпорядкування в Україні.

9. Визначте основні принципи адміністративно-територіальної реформи.

Лекція. Лекція №21

Тема. Конституційно-правові основи місцевого самоврядування в України

Мета. Меторю лекції є формування у студентської аудиторії загального уявлення про суть і значенння місцевого самоврядування в Україні, основи його конституційно-правого регулювання. В межах лекційного матеріалу досліджуються система, функції, організаційно-правові форми та гарантії місцевого самоврядування.

Вступ.

Однією з визначальних ознак демократичної, соціальної, правової держави є наявність у ній повноцінного місцевого самоврядування. Саме через місцеве самоврядування найповніше може бути реалізована ідея здійснення влади народом безпосередньо, вирішено важливі питання взаємодії держави, територіальної громади, особи.

Необхідним етапом у будівництві демократичної, правової соціальної держави, якою на конституційному рівні проголошено Україну, є формування життєздатного та ефективного місцевого самоврядування. Воно є органічною частиною системи стримувань та противаг, що діє не лише по горизонталі, а й по вертикалі, запобігає узурпації державною владою, її надмірної концентрації у центрі, допомагає знайти оптимальне поєднання загальнодержавних та місцевих інтересів, виконує ряд інших не менш важливих функцій.

У той же час становлення місцевого самоврядування в сучасній Україні розпочалось зовсім недавно - з часу здобуття державної незалежності.

У правовому аспекті місцеве самоврядування є цілісною системою суспільних відносин, пов'язаних з територіальною самоорганізацією населення, яке самостійно вирішує питання місцевого значення, питання устрою та функціонування місцевої влади. Це не лише сфера громадянської самостійності і суспільної активності населення, а також і специфічний рівень влади, організаційні форми здійснення якої визначаються населенням відповідного самоврядного утворення на засадах чинного законодавства.

План.

1. Визначення понятття та політико-правова природа місцевого самоврядування

2. Теорії походження та сучасна концепція місцевого самоврядування

3. Система та функції місцевого самоврядування в Україні

4. Організаційно-правові форми місцевого самоврядування в Україні

5. Гарантії місцевого самоврядування в Україні