5. Обязанность заботиться о сохранении исторического и культурного наследия.

В соответствии со статьёй 44 Конституции РФ каждый обязан заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры. Данная конституционная обязанность связана с конституционным правом на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям.

6. Защита Отечества.

В соответствии со статьёй 59 Конституции РФ защита Отечества является долгом и обязанностью гражданина РФ. Гражданин РФ несёт военную службу в соответствии с Федеральным законом "О воинской обязанности и военной службе" (1998). Федеральный закон предусматривает прохождение военной службы по призыву и по контракту. Срок военной службы по призыву в мирное время - 24 месяца. Гражданин РФ в случае, если его убеждениям или вероисповеданию противоречит несение военной службы, а также в иных установленных федеральным законом случаях имеет право на замену её альтернативной гражданской службой.

7. Иные конституционные обязанности связаны с конкретным правовым статусом лица.

Так, статья 38 устанавливает обязанность родителей заботиться о детях и заниматься их воспитанием, а также обязанность совершеннолетних трудоспособных детей заботиться о нетрудоспособных родителях, эти конституционные обязанности подробно регламентируются Семейным кодексом РФ. Статья 43 Конституции РФ возлагает на родителей (лиц, их заменяющих) обеспечить получение детьми основного общего образования. Некоторые конституционные нормы устанавливают обязанности специальных субъектов права (например, обязанность должностных лиц органов государственной власти и органов местного самоуправления обеспечить возможность граждан возможность ознакомиться с документами и материалами, непосредственно затрагивающих их права и свободы). Некоторые конституционные нормы устанавливают обязанности-запреты (например, запрет пропаганды социального, расового, национального, религиозного или языкового превосходства).

3.1

Власть как главное орудие государственного управления

 

Государственная власть — это прежде всего власть политическая. Известно, что в научной литературе, в зарубежной и отечественной, нет единого определения государственной власти. Такая ситуация объясняется не столько “социологической аморфностью” данного понятия, сколько многогранностью власти как общественного явления.

Во всем многообразии определений государственной власти можно условно выделить две группы определений. Авторы одной группы сводят сущность власти к отношению господства людей над людьми, или к отношению подчинения всех членов общества воле одного либо узкой группе лиц. Так понимали государственную власть классики политической науки: итальянский ученый эпохи Возрождения Н. Макиавелли, английский философ Д. Гоббс, немецкие теоретики философ и экономист К. Маркс и социолог М. Вебер. В трактовке последнего политическая (государственная) власть есть господство, базирующееся на легитимном (внутренне оправданном) насилии. Марксистская идея политической власти как господства общей воли экономически доминирующего класса была воспринята русскими социал-демократами (Г. Плехановым, В. Лениным и др.).

Другое определение государственной власти прослеживается в современной политический науке. Его авторы, не отрицая связи власти с легитимным принуждением, подчеркивают, что принуждение тем не менее не исчерпывает сущность власти, и акцентируют ее управленческий аспект. Так, известный американский социолог и политолог Т. Парсонс в одном из своих определений рассматривает политическую власть как “способность общества мобилизовать свои ресурсы ради поставленных целей”, “способность принимать решения и добиваться их обязательного выполнения” /1/. Один из патриархов американской социологии Н. Смелзер видит сущность власти в способности общественного субъекта одновременно навязывать свою волю и мобилизовывать ресурсы общества для достижения поставленной цели. Он же пишет: “...власть — это действительность системы, способность принимать законы, поддерживать порядок, защищать общество от врагов” /2/. В наших работах политическая власть определяется как способность реализации общих интересов и общих целей насильственными и ненасильственными средствами, как средство регулирования общественных отношений, как важнейший фактор управления обществом /З/.

Акцент на управленческом аспекте государственной власти прослеживается в определениях власти, формулируемых учеными-юристами. Например, авторы учебника по административному праву Российской Федерации характеризуют власть как “специфическое средство, обеспечивающее подчинение воли управляемых воле управляющих” /4/. В государственно-правовом выражении — это “юридически властные полномочия”. В “Теории государства и права” (А. Венгеров) отмечается. "Политическая власть характеризуется способностью влияет на направление деятельности людей, социальных групп, слоев, классов посредством экономических, идеологических и организационно-правовых воздействий, а также с помощью авторитета, традиций, насилия. Это мощный фактор организации и регулирования совместной деятельности людей, средство упорядочения их взаимоотношений, способ обеспечения порядка и стабильности”/5/. Политическая (государственная) власть, подчеркивает автор, обладает концентрированной силой, превращающей ее в действенный фактор бытия. Сила власти олицетворяется в силе различных институтов государства, организационно оформляющих власть и придающих ей материальный характер.

Из приведенных определений выявляется образ государственной власти не только как способности и возможности доминирующего воздействия управляющего субъекта (государственных органов) на управляемых, но и как действенный фактор и средство организации и волевого регулирования совместной деятельности людей, как реальная мощная сила, воплощенная в системе государственных органов, олицетворяющих власть, сила, обеспечивающая отношение подчинения — важнейший компонент управления. Сказанное и дает основание рассматривать власть главным орудием государственного управления. Главным потому, что управляющее воздействие и управленческое отношение не сводится к властно-волевым, к реализации юридически властных полномочий. Вместе с тем было бы ошибочно понимать государственную власть лишь в качестве средства, обеспечивающего подчинение управляемых управляемым. Через отношение подчинения власть реализует функции управления: организации, контроля и др. Субъект государственной власти одновременно является субъектом управления. Другие государственные учреждения, участвующие в управлении, действуют по его поручению.

Двуединая сущность государственной власти, сочетающая отношения “господство — подчинение” и “управляющий — управляемый”, служит источником односторонних толкований ее взаимосвязи с управленческой деятельностью государственного субъекта. Стереотип полного отождествления управления с властью как господством управляющего над управляемым, сведения управляющего воздействия к принуждению в различных его формах (административно-правовой, политической и пр.) был доминирующим в политической культуре советских чиновников; он остается таковым и по сей день. Этим главным образом объясняется стремление некоторых российских политологов теоретически разграничить понятия “власть” и “управление”, выявить функциональную неоднозначность власти и управления и даже некоторую противоположность их функций в системе общественных отношений.

Такую попытку предпринял М. Рац. Автора интересует не власть как отношение господства и подчинения, а власть как деятельность. Именно в этом аспекте управление и власть, по его мнению, “в некотором смысле противостоят друг другу”. А именно, управление — тип творческой деятельности, важнейшими компонентами которой являются: анализ ситуации, целеполагание и целедостижение. “Напротив, работа власти мыслится как чистая, лишенная творческой компоненты, деятельность, осуществляемая и тиражируемая согласно действующим законам и нормам”. Управляющая система динамична, у нее нет фиксированных границ. Властная же жестко фиксирована: границы ее юрисдикции установлены законом, что и позволяет ей функционировать независимо от субъекта. “Оргуправленческое начало активно, а власть пассивна. Признание власти творческой деятельностью в советское время приводило к тому, что люди оказывались “винтиками”, потому что власть была “революционная”, она мыслила и решала за человека. Чтобы люди не были винтиками и имели нормальные условия жизни, власть должна быть “винтиком”, “либо власть, где чиновники будут винтиками, либо все стальные граждане. Иного в наше время не дано” /б/. Если не разграничивать власть и управление, продолжает автор, происходит три случая: 1) власть подменяет управление, которого просто нет; 2) власть “склеивается” с управлением, тогда возникает “революционная” власть”; 3) управленческие и политические методы подменяют властные решения; “путь развития для нас необходимо связан с осмыслением различия управления и власти” /7/.

Мы пространно изложили соображения М. Рапа не потому, что согласны с ним во всем, а учитывая теоретическую, да и практическую значимость поставленного автором вопроса. Бесспорно, прав автор, подчеркивая принципиальное различие понятий “власть” и “управление”. Нельзя не согласиться и с тем. Что игнорирование необходимости разграничения данных понятий фактически ведет в подмене управленческих решений властными действиями, представляющими собою технологическую сторону государственного управления. Весьма актуален акцент на необходимости преодоления в подлинно демократическом обществе “всемогущества” государственной власти и “неисчерпаемости” ее инновационного потенциала. Однако вызывает возражение та крайность, в которую впадает сам автор, критикуя “революционную” власть, позицию “склеивания” власти с управлением. Жесткость формулировки тезиса, что “путь развития для нас” “связан с осмыслением различия управления и власти”, не доказывает его безоговорочную истинность. Проблема не исчерпывается установлением различия, а скорее лишь обозначается. Ее суть в том, каковы функции государственной власти В системе управления и насколько они обеспечивают реализацию функций управленческой системы. Возникают ли при этом противоречия между властью и управлением, а также внутри самой деятельности властных институтов? Таит ли в себе власть какую-либо угрозу для управления? Ответ на данные вопросы один: положительный. Двуединая сущность функций государственной власти, о чем говорилось выше, порождает и латентные и явные противоречия, а также возможные негативные воздействия на функционирование управляющей системы. Отношения “господство-подчинение”, “властвующий-подвластный”, принудительные санкции как атрибут власти, хотя и вписываются в структуру и задачи управляющей деятельности, однако не всегда характеризуют главную сторону технологии государственного управления.

В чем конкретно заключается роль власти в государственном управлении? Кратко сказать, власть — та реальная сила, в том числе материальная, которая обеспечивает принятие и претворение в жизнь государственных решений. В действиях власти реализуются общая воля и общий интерес основных социальных групп или большинства населения. “Единственно на основании... общего интереса общество должно быть управляемо”, — писал Руссо.

Осуществление властью своих функций — принятия законов, поддержания порядка в обществе и контроля за конфликтами — составляет условие и важнейший аспект государственного управления. Без способности правящего субъекта мобилизовать свои ресурсы ради поставленной цели (функция власти) невозможно добиться исполнения любых программных проектов. Без сохранения властью данной общественной системы, что необходимо для нормального ее функционирования, бессмысленно говорить о переводе системы в новое состояние, соответствующее заданной субъектом управления цели. Действие последнего базируется на действии власти и является его продолжением.

Взаимопроникновение функций власти и управления порождает почву для проявления тенденций поглощения властью управленческих функций и придания управленческим отношениям всецело отношений типа господства-подчинения. Предотвращению этой тенденции способствует размежевание как функций власти и управления, так и соответствующих им аппаратов (институтов).

Аппараты государства дифференцируются соответственно решаемым ими функциональным задачам, взаимодействуя и взаимодополняя друг друга. Одни из них выполняют чисто властные функции, скажем, обеспечивают охрану общественного порядка; другие заняты непосредственно управлением общественными процессами. Третьи (правовые институты) обслуживают властные и управленческие аппараты, создавая и совершенствуя необходимую нормативную базу — источник легитимности существования и деятельности тех и других. Наконец, над властно-исполнительными, управленческими и правовыми институтами стоят высшие политические органы власти, осуществляющие общее руководство всей государственной машиной. Однако жесткой разграничительной линии между функциями аппаратов провести невозможно, ибо любое действие властей прямо либо косвенно связано с управлением.

Функции и поля действия институтов власти и управления совпадают в той мере, в какой они относятся к одному и тому же субъекту — государству и объекту — данному сообществу. Но совпадают не полностью. Поле совпадения — это аспект реализации функций власти как орудия государственного управления. А различие воздействия на общество аппаратов власти и управления — источник противоречий между ними. По своему существу — это противоречия между социальным (общественным) содержанием управления и его государственной формой (способом) осуществления. Одновременно — это и противоречия реализации функции власти в системе управления.

Отметим некоторые из противоречий. Управление прежде всего включает выбор субъектом целей и вариантов действий — творческий процесс, новации, риск, что задается интересом управляемого объекта. Власть же определяет обязательные нормы, в рамках которых действия управляющего субъекта признаются легитимными, оправданными государством, и принуждает управляемых к исполнению его целей. Правовая норма (закон) ограничивает выбор, поиск и прочие элементы активности необходимостью ее реализации. Выбор в рамках закона суть данного противоречия между управляющим действием и властью.

Другое противоречие. Принятие решения, мобилизация ресурсов для его осуществления и достижение поставленной цели обеспечивается властью всеми средствами, которыми она располагает, вплоть до физического принуждения управляемых. В арсенале же субъекта управления методы принуждения — не основные, а, скорее всего, резервные. Его специфические средства воздействия на управляемых разнообразны: организационные, экономические, социальные, информационные, материальное и моральное стимулирование, влияние авторитетом руководящего субъекта, основанного на знании, профессиональности и опыте, мобилизующий характер программных целей и т.д. Легитимное принуждение (прямое или косвенное, реальное или возможное), с одной стороны, и добровольно осознанная необходимость и потребность действовать в соответствии с намеченной управляющим субъектом целью — таково данное противоречие в системе реализации государством своей основной функции.

Не менее существенно противоречие, отмеченное М. Рацем: управление обеспечивает рационально направленное изменение и развитие системы. Государственное управление — это тип социальной инженерии; деятельность по преобразованию управляемого объекта общественного организма, придающая ему рационально обоснованный образ и структурирующая в соответствии с целями управляющего субъекта и управляемых. Власть на страже стабильности управляемого организма в рамках конституционных основ. Данные противоположности, однако, не тождественны тем, которые подчеркиваются автором: “динамичность” управления - “фиксированность” действий власти; “активность” первого — “пассивность” второго. Власть не менее активна, чем субъект управления, но направленность ее активности иная. Например, исполнение закона конкретно, сообразно особенностям объекта властвования (сообществу людей) и общественно-исторической ситуации. Кроме того, не может быть вечных законов. Словом, ни чиновник, ни, тем более, законодатель, равно как и рядовой гражданин, не должны быть “винтиками” государственной машины. Каждый должен быть не только исполнителем, но и активным участником общественного управленческого процесса. Процесс исполнения закона — это волевая деятельность лиц, трактующих тот или иной закон в контексте данной ситуации, полита. ческой конъюнктуры и доминирующих в правоприменительной практике акцентов.

Наконец, нельзя не отметить противоречие, связанное с ролью личностного фактора. Как субъект власти, так и субъект управления существуют в форме государственных институтов. Безличностный характер института государственной власти, функционирующего на основе объективного, по отношению к отдельной личности, правового закона, — атрибут власти. В демократической системе государственная власть — это власть закона. Волюнтаристский произвол здесь сведен к минимуму. Институты управления в принципе также безличностны, однако они в большей мере, нежели властные, правовые, “населены” активно действующими по своему разумению персоналиями и в значительной степени зависят от них. Институт определяет направленность деятельности объединенных в нем лиц, а также принципиальную технологию управленческого труда. Конкретная же реализация этих элементов зависит от персонального состава данного института. Она, в отличие от институтов власти, не предопределена жесткими рамками правового закона, а многовариантна. Следовательно, описываемое противоречие — это противоречие в функционировании институтов власти и управления: между законом заданными правилами действия субъектов властных институтов и выбором вариантов и средств деятельности персоналий в рамках общих установок институтов системы управления.

Возникает вопрос, возможно ли сочетание отмеченных противоречивых аспектов и способов действий в единой системе государственного управления? Не только возможно, но и необходимо. На таком сочетании основывается сама эта система. Проблема — в осознании кадрами чиновников различных уровней имманентных противоречий системы и умении учитывать их в стратегии и тактике управления. Вместе с тем анализ противоречий позволит понять опасность использования инструментов государственной власти в управлении. Обобщенно говоря, она таится в абсолютизации роли властных методов воздействия на управляемых, что создает условия для претензий властного субъекта на расширение зоны своего влияния и подмены управляющего субъекта. Командно-административная авторитарная система управления строится именно на такой основе. Типичная модель управленческого отношения в этой системе: “приказ — исполнение”. Проявления абсолютизации роли власти многообразны: расширение влияния властных институтов за пределы, допустимые природой управления; концентрация власти в руках ограниченной группы лиц, действующих вопреки общим интересам и целям системы управления; доминирование во властных институтах личностного фактора; подмена методов, свойственных социальному управлению, методами административного и политического принуждения и т.п. Причем реальная возможность отмеченных крайностей возрастает при отсутствии или несовершенстве законодательной базы. Так, вопросы политического управления, по словам русского историка Ключевского, решаются силой, когда отсутствует закон.

Итак, управление предлагает использование власти: права принимать решения, отдавать распоряжения и заставлять их выполнять, добиваться ответственности управляемых за исполнение путем применения санкций (наказания или одобрения). Но всякая власть опасна, политическая не в меньшей мере, чем экономическая; “государственная власть всегда была и остается опасным, но неизбежным злом”. Опасность власти, по мнению английского философа, блокируется ее институционализацией. “Всякая широкомасштабная политика должна быть институциональной, а не личностной” /8/. К. Поппер сравнивает два метода вмешательства государства в экономику: а) проектирование правовой структуры и протекционистских институтов (законов, ограничивающих какую-то деятельность); б) предоставление некоторым государственным органам свободы действий в пределах достижения целей правительства. Первый метод — это косвенно институциональная процедура; а второй — “личное” или “прямое” вмешательство. Первый метод автор рекомендует применять в демократическом управлении; применение же второго — ограничивать, где только возможно. Первый — рациональный, второй — иррациональный, ибо он вносит элемент непредсказуемости в последствия его действия /9/. К. Поппер между тем отмечает, что институты одного типа могут предоставлять безграничную власть одному лицу, а другого типа — отнимать ее. И те, и другие могут быть в государстве. Следовательно, не любой институт может быть гарантией предотвращения опасности власти, хотя, конечно, безличностная, функционирующая по легитимным нормам организация, — наиболее надежная и эффективная форма контроля за властью, форма управления ею.

Государственный институт как вид социального института суть структура, представляющая общую формализованную модель устойчивых общественных отношений, которая копируется конкретными индивидами (управляющими и управляемыми). Два элемента института: структурная модель и совокупность коллективных представлений, связанных с ценностями, по М. Дюверже, обеспечивает его стабильность и способность быть орудием социального контроля, в том числе административно-государственного и политического.

Институт — посредник между государством и обществом. Он наделен государством определенными властными полномочиями, осуществляет их от имени государства и под свою ответственность. Тем самым государственная воля приобретает конкретную концентрированную форму своего бытия и действия. В этом преимущество государственного института по сравнению с организациями непосредственного выражения воли граждан.

Огромное значение государственных институтов в том, что при помощи передачи полномочий (прямой или через выборный орган) воля политического организма (государства) сосредоточивается в одном учреждении, деятельная мощь которого служит реализации любой полезной общественной цели. Государственный институт — наилучший, открытый политическим мышлением людей, способ агрегации и артикуляции интересов граждан, членов данного сообщества. Вместе с тем передача (делегирование) властных полномочий институту — определенному человеческому коллективу, объединенному общей идеологией, корпоративным интересом и подчиненному авторитету и фиксированным нормам, — таит в себе реальную возможность многих негативных превращении делегированной воли сообщества. Ведь институт обретает совокупность элементов: кадры профессионалов, материальные средства деятельности, символы, правила игры, — трансформирующих его в некую самостоятельную структуру по отношению к делегировавшим ему свою властную волю и полномочия. Он уже воспринимается, да и во многих случаях действует как субъект-самопричина causa suiсвоей власти. В результате делегированная власть превращается в самовластие, воля государства — в своеволие сплоченной, официально оформленной группы, реализация полномочий — в процесс действия диктаторской власти.

Свойство превращаться в самостоятельную силу, стремящуюся возвыситься над государством, прежде всего присуще административно-государственным аппаратам (как разновидности институтов). Многие зарубежные исследователи отмечают возрастание роли административного аппарата в системе государственного управления. Так, французские ученые Понятовский и Ален подчеркивают, что административный аппарат имеет тенденцию подмять государство, тогда как на самом деле он должен служить ему. В современном государстве подлинной властью располагают не политические деятели, а высокопоставленные чиновники из аппарата управления /10/. Такая тенденция издавна составляет неотъемлемую черту государственной власти и управления в России. Царская бюрократия, партийно-государственный номенклатурный аппарат в советской системе, всемогущий аппарат президентской администрации и администраций субъектов Федерации в нынешней России — все эти институты правящей власти стремились и стремятся стоять над государством — воплощением единой воли народа.

Трансформация государственного института в самостоятельную политическую, административную и нематериальную силу, узурпирующую делегированную государством власть в собственную корпоративную власть, характерна и для руководящих, правящих должностных лиц и институтов. Диалектика процесса превращения коллективного органа делегированной власти в персональный субъект в принципе та же, что и трансформация государственных полномочий во власть по сути закрытого сообщества чиновников, объединенных солидарностью, направленной на сохранение своих привилегий.

Политическая история нашей страны имеет, можно сказать, классический пример превращения политического правящего института и его вождей в свою противоположность: из представителей народа — в аппарат, господствующий над ним, что оказалось вне понимания даже такого великого политика, каким был Ленин. Речь идет о коммунистической партии, ее политическом штабе — ЦК, ее бывших вождях. Установленная в бывшем советском режиме система политических отношений: массы — партия — ее руководящий центр ЦК — государственные учреждения — рассматривалась как желаемая модель нового политического строя. Опасения некоторых зарубежных коммунистов относительно возможности возникновения в рамках такой модели “диктатуры партии” или “диктатуры вождей” во внимание не принимались. Характерно замечание Ленина при разъяснении существа “нашего опыта” в работе “Детская болезнь “левизны” в коммунизме”. Русскому большевику, наблюдавшему,как вырастал общий “механизм пролетарской государственной власти” из “маленьких, нелегальных подпольных кружков в течение 25 лет, все разговоры о том, “сверху” или “снизу”, диктатура вождей или диктатура массы и т.п., не могут не казаться смешным ребяческим вздором, чем-то вроде спора о том, полезнее ли человеку левая нога или правая рука” /II/. Однако последующее развитие “механизма пролетарской государственной власти” не подтвердило оптимизм вождя революции. Историческая диалектика становления нового политического организма сложилась так, что “несущественные”, казавшиеся даже Ленину “смешным ребяческим вздором” различия в политических отношениях — “сверху” или “снизу”, “диктатура вождей” или “диктатура масс” — развились в антагонистическую противоположность, поразившую, подобно раковой опухоли, корневые структуры и партии, и всего политического режима.

Что же выработал исторический опыт политического развития передовых стран в качестве контрфакторов трансформации государственных институтов в самостоятельную, противоположную народу и государству властную силу? Политическую демократию как способ общественного контроля за властью, как форму самоуправления государства.

Демократия зарождалась и развивалась в борьбе передовых сил общества против постоянного стремления государства к тирании, к безграничному господству над людьми. Демократия утверждалась с целью обуздать произвол государственной власти, защитить человека от этого произвола и “надеть уздечку закона на непокорного коня”. Важнейшими правилами политической демократии стали: первое — недопустимость концентрации государственной власти в руках одного или группы правителей, разделение центров власти и автономность ее субъектов; второе — выборность и сменяемость облеченных властью всех уровней; третье — контроль общества над всеми видами власти через посредство всеобщих выборов, проведения референдумов и всех других форм волеизъявления народа и самоуправления; четвертое — господство правового закона.

Рассмотрим механизм взаимодействия различных видов государственной власти, порожденный практикой государственного управления в современных общественных системах.

3.2

Концепция политико-административного управления.

Определение «политико-административное» (применитель­но к системам, управлению, элитам и др.), завоевывает все бо­лее прочные позиции в методологическом арсенале современ­ной политической науки, важным предметом изучения которой всегда было государственное управление, деятельность госуда­рственной службы. За понятием «политико-административ­ное» стоят определенные процессы и взаимодействия, которые сопутствуют функционированию современной исполнитель­ной власти, ее взаимодействию с политическими и обществен­ными акторами в процессе разработки, принятия и реализации государственной политики.

Понятие политико-административного управления вполне органично вписывается в концепции «политических сетей», «демократического руководства», «общественно-государствен­ного управления», хотя не является их полным синонимом. Оно отражает и специфику российской управленческой тради­ции, и особенности переживаемого Российским государством и обществом транзиторного периода, который требует радикального обновления политико-административной системы, цен­ностей и принципов государственного управления. Наша стра­на нуждается в сильной государственной власти, а ключ к воз­рождению и подъему России находится сегодня, прежде всего, в государственно-политической сфере.

В то же время очевидно, что насущные задачи строительства и укрепления демократического дееспособного государства, ста­новления эффективной системы исполнительной власти не могут быть решены в парадигме бюрократической иерархии. Весьма ве­лики и издержки рыночно-государственного менеджмента, иск­лючающего политику из государственного управления. Концеп­ция политико-административного управления, безусловно, интегрирует многие положения теории общественно-государ­ственного управления: необходимость реконструкции отношений между государством и современным обществом, «открытости» го­сударственного управления, анализа практики сотрудничества различных центров и уровней государственной и общественной власти, нравственного измерения выработки политических ре­шений и многое другое. Однако отечественные традиции госуда­рственного управления, общественные реалии пока не позволя­ют нам отказаться от признания за государством ведущей роли в разработке политики, воспринять в качестве лейтмотива учеб­ного курса идею «управления без правительства». В свете сказан­ного становится понятным, почему политико-административное управление трактуется, прежде всего, как деятельность органов исполнительной власти в рамках, определяемых конституцией и нормами правового государства, политическими установками де­мократической власти, и протекающая в постоянном взаимодей­ствии как с органами принятия политических решений, так и с гражданами, их организациями, СМИ и другими общественными институтами.

В современном правовом государстве функционирование исполнительной власти зависит от тех связей и взаимоотноше­ний, которые складываются, во-первых, между элементами системы государственного управления (исполнительная власть — законодательная власть — президент); во-вторых, внутри самой системы исполнительной власти, между ее поли­тическим и административным компонентами; в-третьих, меж­ду государством и обществом, поскольку эффективность государственного управления измеряется, прежде всего, поддерж­кой граждан или отсутствием таковой.

Поэтому политико-административное управление рассмат­ривается как важная функция исполнительной власти, не толь­ко исполняющей законы, проводящей в жизнь волю правящих сил, но и принимающей участие в разработке политики, высту­пающей в качестве главного посредника интеракции государ­ства и общества, а также, в определенных случаях, в роли влия­тельного политического актора. Несмотря на формально-юри­дическую подчиненность госслужащих политической власти, их стратегическое позиционирование в политико-административ­ной системе, присущие им функции исполнения и интерпрета­ции законов, самостоятельного нормотворчества, информаци­онно-аналитического и экспертно-консультационного обеспе­чения процесса принятия политических решений позволяют госслужбе оказывать сильное влияние на содержание и реализа­цию политических решений. Должным образом учитывается и то, что в силу своих функций исполнительная власть, госслужба контактируют с бизнесом, профсоюзами, другими группами ин­тересов, а потому нередко участвуют в артикулировании и агре­гировании групповых интересов, что может как сказываться благотворно на состоянии политико-административной систе­мы, так и подрывать публичный характер государственного уп­равления. Объективная неизбежность концентрации значитель­ной доли государственной власти в руках госслужбы, реальность проведения ею групповой политики объясняет важность рас­смотрения в рамках данного курса проблемы внешнего (поли­тического и общественного) контроля за деятельностью чинов­ничества, формирования модели «отзывчивой» госслужбы.

Таким образом, методологическим обертоном исследования проблем государственной службы и политико-административно­го управления является синтез двух прежде разделенных научных парадигм — «административистской», касающейся исключитель­но внутренних аспектов формирования и функционирования ме­ханизма государственного управления (доктрины — структуры — кадры — процедуры), и собственно политологической.

Последнюю отличает внимание к внешним параметрам госу­дарственного управления и деятельности госслужбы — вопро­сам сопричастности последней к принятию политических решений, ее политической роли, осуществлению функции меди­атора во взаимодействии с обществом, демократизации гос­службы, участию граждан в деятельности исполнительной власти, проблемам контроля за политико-управленческой действенностью, формированию и эволюции политико-адми­нистративных систем и моделей.

4.1

Экономическая власть — это контроль над экономическими ресурсами, собственность на различного рода материальные ценности. В обычные, относительно спокойные периоды общественного развития экономическая власть доминирует над другими видами власти, поскольку экономический контроль – это не просто контроль одной из областей человеческой жизни, никак не связанной с остальными; это контроль над средствами достижения всех наших целей. В своём воздействии на политику экономическая власть обладает такими свойствами, как:

1)связь с материальными, первичными, наиболее сильно действующими потребностями людей. Удовлетворение первичных потребностей – в пище, одежде, жилище и т.п. – необходимое условие существования человека. Согласно, например, теории А. Маслоу, именно эти потребности, будучи неудовлетворенными, в решающей степени детерминируют поведение человека. Прямая связь с важнейшими потребностями людей позволяет широко использовать экономическую власть для обеспечения лояльности или прямого подкупа политиков, чиновников, избирателей и т.п.;

2)широта или даже универсальность мотивационного воздействия. Она ярко проявляется в широчайших возможностях денег, за которые в рыночном обществе можно приобрести самые различные ценности и блага. Особенно велика роль денег как политического ресурса в условиях доминирования ценностей общества массового потребления;

3)постоянство воздействия. Экономическая власть связана с удовлетворением повседневных потребностей людей. Поэтому она действует на людей постоянно, побуждая их к определенным действиям, в то время как, скажем, принудительная власть, предусматривая санкции лишь за нарушение закона или других предписаний, действует эпизодически;

4)незаметность и широкие способности проникновения. Носителем экономической власти являются деньги. Каналы и объем их перемещения трудно контролировать. Это позволяет широко использовать финансовые ресурсы, даже в нарушение избирательного закона, для поддержки угодных их обладателям политических сил, в том числе во время избирательных кампаний.

С экономической властью тесно связана власть социальная. Если экономическая власть предполагает распределение материальных благ, то социальная — распределение положения в социальной структуре — статусов, должностей, льгот и привилегий. Современные государства обладают большой социальной властью. С помощью социальной политики они могут влиять на общественное положение широких слоев населения, обретая тем самым их лояльность и поддержку.

Культурно-информационная (духовно-информационная) власть — это, прежде всего власть над людьми с помощью научных знаний, информации и средств их распространения. Кроме того, она включает моральную, религиозную и некоторые другие виды властей, связанные с подчинением на основе авторитета. В современном обществе из всех видов духовного влияния на первый план выдвигается научно-информационная власть. Знания используются как для подготовки правительственных решений, так и для непосредственного воздействия на сознание людей в целях обеспечения их политической лояльности и поддержки. Такое воздействие осуществляется через институты социализации (школа, другие образовательные учреждения), а также с помощью СМИ.

Информационная власть способна служить разным целям: не только распространению объективных сведений о деятельности правительства, положении в обществе, но и манипулированию — управлению сознанием и поведением людей вопреки их интересам, а нередко и воле, основанному на специальных методах обмана. Этот вид власти обладает рядом особенностей политического воздействия:

- незаметность влияния и, как следствие, отсутствие или относительно меньшее сопротивление ему со стороны реципиентов, т.е. лиц, получающих информацию. Воспринимая соответствующим образом препарированную политическую информацию, человек может незаметно для себя превратиться из противника власти в её союзника;

- глобальность, быстрота и почти полная безграничность распространения. В современных условиях с помощью спутниковой связи и других средств информация может быть почти мгновенно передана в любой уголок земного шара. Укрыть же граждан и территорию от проникновения нежелательных СМИ практически невозможно. Это усиливает возможности использования телевидения, компьютерных информационных сетей, радио в политических целях;

- опосредование политического поведения людей. Современный человек получает основную политическую информацию через СМИ и на её основе формирует собственные суждения, делает выводы, мотивирующие его действия. Это создаёт возможность массового политического манипулирования.

Принудительная власть опирается на силовые ресурсы и означает контроль за людьми с помощью применения или угрозы применения физической силы. Принудительную власть не следует отождествлять с властью политической, хотя легальное использование силы в масштабах государства – важнейшая особенность последней. Насилие, физическое принуждение могут использоваться и неполитической властью, например, в отношениях между рабами и рабовладельцами, между деспотом – главой семьи и её членами, между главарём и членами преступной группировки и т.д.

4.2

Природа государственного управления вытекает из его особой социальной функции, направленной на упорядочение процессов развития в интересах всего общества путем согласовывания разнообразных требований, нужд и форм деятельности, где государственный аппарат выступает действенным механизмом воплощения публичной власти и обеспечивает осуществление государственной политики через систему административных учреждений.

Рациональное обеспечение социальной природы и сущность государственного управления предполагают возможность его рассмотрения и как системы, и как процесса. Государственная власть и управление в своей основе имеет правовую и политическую легитимность, а в реализации – силу государственного аппарата, обладающего и средствами принуждения.

Все вышеизложенное определяет необходимость рассмотрения государственного управления в широком и узком смысле.

В широком смысле государственное управление означает непосредственное осуществление государственной власти: принятие политико-государственных решений и их реализацию, контроль за соблюдением в обществе правозаконности и правосудия.

В узком смысле под государственным управлением понимается административная, исполнительно-распорядительная деятельность органов государственного управления, которая направлена на регулирование процессов, явлений, отношений, связанных с жизнедеятельностью общества, и осуществляется на профессиональной основе.

Государственное управление имеет широкую сферу и масштабы применения – общегосударственный масштаб, региональный, местный уровни, уровень отдельной сферы и отрасли, коллектива. Оно осуществляется органами государственного управления и должностными лицами и всегда имеет властный характер, так как обладает полномочиями, производными от публичной власти.

Необходимость государственного управления обусловлена теми же причинами, которые связаны с созданием самого государства: с необходимостью регулирования отношений, явлений и процессов, протекающих в обществе, выполнением «общих дел», преодолением возникающих конфликтов, решением проблемы социального неравенства и т.д. Она вытекает из потребности обеспечить реализацию политики государства, направленной на эффективное использование природных, трудовых, материальных и информационных ресурсов, справедливое перераспределение доходов и соблюдение гарантий, основных социальных прав, поддержание общественного порядка.

Общественная обусловленность государственного управления вытекает из его практики как сложной организационной системы, функционирование которой направлено на удовлетворение потребностей граждан. Тем самым государственное управление является актом государственного вмешательства. Оно вторгается в ткань общества и само определяется общественными отношениями, как материальными, так и культурными. А это предполагает, что, одной стороны, его цели и содержание зависят от состояния и структуры управления государством общественных процессов, с другой – от места и роли государства в обществе, а также от взаимоотношений и характера деятельности отдельных государственных органов.

Целевая направленность государственного управления означает постановку рациональных (т.е. соответствующих имеющимся ресурсам) целей и задач, определяемых необходимостью получения максимально возможных результатов при минимальном использовании средств налогоплательщиков, исходя из ориентаций, данных публичной властью.

Следует отметить, что масштабы государственного управления имеют определенные границы, которые определяются характером объекта управления, естественными правами человека, объективной необходимостью естественного саморегулирования общества, реальными возможностями самого общества, а также уровнем развития системы государственного управления и возможностями государства.

В развитых странах границы государственного управления определяются на основе принципа субсидиарности (от латинского subsidiaries – вспомогательный), согласно которому вышестоящая организационная единица представляет нижестоящей простор для действий и берет на себя только те компетенции, которые нижестоящая не в состоянии осуществлять. Поэтому изучение государственного управления предполагает поиск и оценку тех общественных институтов, которые могут взять на себя функции государственного регулирования. С другой стороны, эта оценка включает специфику именно государственного управления, его целевую направленность на производство общественных благ, непосредственную связь с политикой.

Границы государственного управления во многом зависят от его возможностей.

5.1