2.3. Субъекты и объекты в системе управления государственной недвижимостью города Субъекты управления государственной недвижимостью города
В российском гражданском законодательстве действует правило о множественности субъектов государственной собственности. Во-первых, Российская Федерация в целом выступает субъектом в отношении имущества, составляющего федеральную собственность, далее - субъекты федерации - республики, края, области и т. д. – субъекты имущества, составляющего собственность субъекта Российской Федерации.
Следует подчеркнуть, что субъектами права государственной собственности выступают именно соответствующие государственные (публично-правовые) образования в целом, то есть Российская Федерация и входящие в ее состав республики, края, области и т.д., но не их органы власти или управления. Последние выступают в имущественном обороте от имени определенного государственного образования и в соответствии со своей компетенцией, осуществляют те или иные конкретные правомочия публичного собственника.
От имени Российской Федерации правомочия собственника в отношении федеральных объектов в пределах установленной законодательством компетенции осуществляет Правительство РФ. Федеральный орган по управлению государственным имуществом определяется Президентом РФ по представлению председателя Правительства РФ. В настоящее время таким органом является Федеральное агентство по управлению государственным имущество (ФАУГИ) (Росимущество)12 (рис. 2.11.).
В соответствии с проектом Концепции управления федеральным имуществом РФ, под субъектами управления понимаются ответственные лица в компании с государственным участием, федеральной организации, федеральном органе государственной власти (федеральном государственном органе), которым предоставлены полномочия по управлению федеральным имуществом13.
По данным Росстата, в управлении Росимущества находятся 9,4 тысячи ФГУПов, 32 тысячи федеральных учреждения и до 5 тысяч акционерных обществ. Росимущество управляет 1,1 млн объектов недвижимости, которые он сдает в аренду более чем 4000 юридических лиц, а также около 0,5 млн земельных участков общей площадью 571 млн га.
В 2010 году расходы федерального бюджета на Росимущество составляют 12,5 млрд, а доходы бюджета от Росимущества ненамного выше — всего лишь 72 млрд (для сравнения: у Федеральной таможенной службы на 60 млрд расходов приходится 4329 млрд доходов, Федеральной налоговой — на 99 млрд расходов приходится 3205 млрд доходов). Росимущество сдает в аренду свои активы, имеющиеся у ФГУПов, но официальные ставки иногда в 100 раз ниже рыночных. Если бы Росимущество сдавало свои объекты в аренду по рыночным ценам, а также вело политику стимулирования АО и ФГУПов к повышению прибыли и перечислению её в бюджет, доходы федерального бюджета от Росимущества достигали бы 1 триллиона рублей14.
В субъектах РФ агентство создает свои территориальные органы и устанавливает их полномочия. Компетенция, функции и задачи органов государственной власти по управлению государственным имуществом субъекта РФ определяются региональным законодательством.
Рис. 2.11. Схема органов управления РФ (на сентябрь 2013 г.)15
Уполномоченным органом, осуществляющим управление государственным имуществом субъекта РФ, является соответствующий комитет по управлению государственным имуществом (КУГИ) или другой орган, созданный по решению субъекта РФ. Комитет является структурным подразделением администрации субъекта РФ, содержится за счет средств регионального бюджета и может наделяться полномочиями территориального органа ФАУГИ. Председатель комитета назначается и освобождается от должности органами государственной власти субъекта РФ по согласованию с ФАУГИ.
Решения и распоряжения комитета, принятые в пределах его компетенции, являются обязательными для всех органов государственного управления, местного самоуправления и организаций, расположенных на территории субъекта РФ (рис. 2.12).
Например, основными задачами КУГИ Санкт-Петербурга являются16:
Рис. 2.12. Субъекты системы управления государственным и муниципальным недвижимым имуществом города
- осуществление приватизации государственного имущества Санкт-Петербурга;
- осуществление юридических действий, связанных с разграничением государственной собственности;
- управление государственным имуществом, в том числе осуществление юридических действий, связанных с созданием, реорганизацией и ликвидацией государственных унитарных предприятий и государственных учреждений Санкт-Петербурга, а также иных юридических лиц с участием Санкт-Петербурга;
- учет государственного имущества в реестре государственной собственности Санкт-Петербурга;
- распоряжение государственным имуществом Санкт-Петербурга в соответствии с действующим законодательством;
- контроль за использованием и сохранностью государственного имущества Санкт-Петербурга;
- защита имущественных прав Санкт-Петербурга.
К числу функциональных органов управления городской недвижимостью отнесены также:
Комитет по земельным ресурсам и землеустройству (КЗРиЗ) – осуществляет учет и мониторинг объектов недвижимости всех форм собственности, государственный контроль за использованием и охраной земель, ведет Государственный земельный кадастр;
Государственное унитарное предприятие «Городское управление инвентаризации и оценки недвижимости» (ГУП ГУИОН) – осуществляет техническую инвентаризацию, учет и рыночную оценку объектов государственного нежилого и жилищного фондов;
Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Санкт-Петербургу (Росреестр) – производит государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
В полномочиях администрации района Санкт-Петербурга можно выделить две формы участия в управлении и распоряжении объектами недвижимого имущества, находящимися в государственной собственности Санкт-Петербурга и расположенными на территории района:
1. Непосредственно:
- предоставление земельных участков и (или) нежилой недвижимости в аренду или безвозмездное пользование в ограниченных нормативными актами размерах и сроках;
- изменение условий договора аренды нежилой недвижимости, согласие на передачу в залог права аренды, предоставление права субаренды и т.д.
2. Опосредованно - в процессе реализации Программ социально-экономического развития города, а также отраслевых и районных программ.
Находящееся в государственной собственности имущество подразделяется на две части17. Одна часть закрепляется за государственными юридическими лицами - предприятиями и учреждениями - на ограниченных, вещных правах хозяйственного ведения или оперативного управления. Это «распределенное» государственное имущество составляет базу для участия этих организаций в обороте в качестве самостоятельных юридических лиц.
Субъектами права муниципальной собственности являются городские и сельские поселения и другие муниципальные (публично-правовые) образования, а не их органы управления. При этом муниципальная собственность не является разновидностью государственной собственности, ибо ее субъекты не являются государственными образованиями. Однако она относится к публичной, а не к частной собственности, поскольку ее субъекты - муниципальные структуры – являются публично-правовыми образованиями.
Однако от имени соответствующего муниципального образования-собственника его правомочия в соответствии со своей компетенцией могут осуществлять те или иные его органы, что не делает их собственниками соответствующего имущества.
Как и государственные органы, органы муниципальных образований могут выступать в имущественном оборотe в качестве самостоятельных юридических лиц - муниципальных учреждений, обладающих самостоятельным вещным - правом оперативного управления на закрепленное за ними имущество. Частью этого имущества - денежными средствами - они будут отвечать по своим обязательствам. При осуществлении ими правомочий собственника - муниципального образования - они получают возможность в той или иной мере распоряжаться имуществом этого собственника, поступающим, выбывающим или составляющим его казну.