Глава 2. Концепция и система управления государственной недвижимостью города

2.1. Концепция и программа управления государственным имуществом

Сегодня как никогда ощущается объективная потребность в создании стройной, экономически и логически выверенной системы критериев, в соответствии с которыми те или иные объекты выбираются для осуществления государственного управления на базе жесткого, детально регламентированного механизма управления и контроля государственной собственности.

В период с начала действия Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации, одобренной постановлением Правительства Российской Федерации от 9 сентября 1999 г. № 1024, процессы управления федеральным имуществом носили разнонаправленный характер.

С одной стороны, продолжался с разной степенью интенсивности процесс оптимизации состава и структуры федерального имущества, в том числе путем его приватизации, вовлечения в оборот и перераспределения имущества между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями в связи с разграничением полномочий.

С другой стороны, произошло смещение акцентов в роли государства по сравнению с периодом 1990-х годов, в сторону усиления его влияния. Формально кризис конца первого десятилетия XXI века не привел к масштабному прямому росту государственного сектора, имея в виду появление новых хозяйствующих субъектов, поскольку избранные государством приоритеты антикризисной политики были ориентированы на минимизацию прямого расширения государственного участия. Более того, официальные данные Росстата свидетельствуют о продолжающемся сокращении доли госсектора в экономике России. Тем не менее, экспертные оценки сходятся на том, что доля государства в экономике России возросла как в результате действий компаний смешанного сектора на рынке корпоративного контроля, так и вследствие косвенных антикризисных мер государства. В частности, усилилось косвенное влияние контролируемых государством банков и структур, выступивших в качестве его агентов при реализации антикризисных мероприятий, причем масштабы этого процесса и потенциал дальнейшего роста государственного влияния также до конца остаются не вполне ясными.

По имеющимся оценкам экспертов, федеральные и региональные власти контролировали примерно 40% рыночной капитализации российского фондового рынка в конце 2007 г., по сравнению с 24% в 2004 г. К началу 2008 года "глубина концентрации собственности" в руках государства в рамках базы "Эксперт-400" составила порядка 40 - 45%. В 2009 году этот показатель оценивался различными экспертами в пределах 50%.

Таким образом, важно понимание, что позитивный эффект масштабной государственной интервенции в экономику в кризисной фазе становится преимущественно негативным, когда экономика вступает в фазу стабильного долгосрочного экономического роста.

Кроме того, в имущественной сфере РФ необходимо преодолеть ряд системных проблем, требующих первоочередного решения:

• избыточности федерального имущества с точки зрения исполнения государственных функций;

• двойственности и противоречивости положения государства как регулятора и акционера крупных компаний с государственным участием;

• нарушения принципов справедливой конкуренции в секторах со значительным участием государства;

• избыточной активности крупных компаний с государственным участием по приобретению активов в конкурентных отраслях, в том числе наращивания непрофильных активов;

• отсутствия однозначно определенных целей управления федеральным имуществом и полноты учета объектов федерального имущества;

• недостаточной эффективности управления федеральным имуществом, приводящей к неудовлетворительным результатам финансово-хозяйственной деятельности организаций или потере контроля над объектами управления;

• недостаточного уровня корпоративного управления компаний с государственным участием, включая низкий уровень защиты прав миноритарных акционеров и недостаточный объем прав по доступу к информации;

• недостаточной мотивации и ответственности всех участников процесса управления федеральным имуществом, в том числе лиц, избранных в органы управления компаний с государственным участием;

• избирательности контроля эффективности использования федерального имущества и хода реализации декларируемых целей и задач;

• низкой технической обеспеченности взаимодействия участников управления, приводящей к ограничению доступности государственных услуг в сфере управления федеральным имуществом, а также открытости информации о целях, задачах и результатах управления федеральным имуществом.

Устранени указанных проблем невозможно без обеспечения эффективного управления федеральным имуществом, включая повышение конкурентоспособности организаций с государственным участием, улучшения финансово-экономических показателей их деятельности, а также оптимизации состава государственного имущества с учетом задач обеспечения полномочий органов государственной власти.

Основные цели и задачи в области управления федеральным имуществом, принципы, являющиеся приоритетными для всех субъектов управления федеральным имуществом, а также ключевые направления реализации мероприятий отражены в подпрограмме "Повышение эффективности управления федеральным имуществом и приватизации" Государственной программы Российской Федерации «Управление федеральным имуществом» (на период 2013-2018 годов)⁸.

Государственная программа определяет систему необходимых мероприятий с указанием сроков реализации, ресурсного обеспечения, планируемых показателей и ожидаемых результатов реализации государственной программы.

В соответствии с Госпрограммой, целевая функция управления объектом федерального имущества предусматривает достижение конечной цели управления - разгосударствление или стратегическое развитие и включает в себя:

• вовлечение объектов федерального имущества в коммерческий оборот для привлечения инвестиций, в том числе в технологическое развитие и модернизацию производства;

• развитие объектов федерального имущества для наиболее полной реализации функций государственного управления и развития Российской Федерации.

Определение целевой функции управления объектами федерального имущества подразумевает установление ключевых показателей эффективности (КПЭ) Госпрограммы - «Доля объектов управления федерального имущества, для которых определена целевая функция, в т.ч.:

• федеральные государственные унитарные предприятия;

• хозяйственные общества, акции (доли) которых находятся в федеральной собственности;

• объекты казны Российской Федерации;

• федеральные государственные учреждения».

Одним из ключевых блоков в Госпрограмме является осуществление полномочий собственника в отношении имущества, составляющего государственную казну Российской Федерации. Целевой функцией данного блока является минимизация и эффективное управление имуществом на период его нахождения в казне. В результате проводимой работы в казне Российской Федерации должно остаться только то имущество, которое нормативно определено Правительством Российской Федерации как необходимое для достижения задач и стратегических интересов Российской Федерации и подлежащее сохранению в федеральной собственности на определенный период.

Одной из стратегических задач по управлению имуществом государственной казны стоит минимизация  количества объектов казны, результатом которой будет наличие в казне Российской Федерации только тех объектов, которые определены Правительством Российской Федерации как необходимые для обеспечения стратегических интересов Российской Федерации и выполнения функций федеральными государственными органами.

Основными задачами для достижения поставленной цели является:

• распределение имущества казны по целевой функции;

• избавление от избыточных активов;

• использование эффективных механизмов вовлечения имущества в хозяйственный оборот;

• достаточное финансирование имущества на период его нахождения в казне;

• расширение открытости и прозрачности управления имуществом казны.

Госпрограммой предусмотрены основные мероприятия для достижения поставленной цели:

• формирование плана действий по оптимизации состава имущества казны Российской Федерации;

• разработка и утверждение проектов необходимых нормативно-правовых актов и соответствующих изменений в законодательстве в части передачи имущества казны Российской Федерации в государственную собственность субъектов Российской Федерации, муниципальную собственность, а также по упрощению вовлечения имущества казны Российской Федерации в хозяйственный оборот (в том числе потенциально опасные объекты, гидротехнические сооружения, скважины и т.п.);

• проведение общедомовых ремонтных работ и оформление необходимой технической документации для передачи объектов на иной уровень собственности;

• утилизация объектов казны.

Госпрограммой предусмотрено подразделение объектов казны на 13 категорий. Каждый объект казны отнесен согласно своему назначению к одной из предусмотренных Госпрограммой категорий имущества (рис.2.1, 2.2).

Для каждой категории установлены основные направления выбытия и поступления имущества.

Сокращение объектов казны в 2013 году осуществлено в основном по следующим направлениям:

• приватизация объектов казны;

• передача имущества на иной уровень публичной собственности;

• закрепление имущества за предприятиями/учреждениями;

• бесплатная приватизация квартир гражданами;

• утилизация объектов казны.

Рис. 2.1. Состав объектов казны в процентном соотношении по состоянию на 01.02.2013 (в разбивке по категориям)

Рис. 2.2. Состав объектов казны в процентном соотношении по состоянию на 01.01.2014 (без учета движимого имущества)

За 2013 год впервые удалось достичь значительного сокращения количества объектов недвижимого имущества государственной казны – этот показатель составляет 2,54% (2 136 объектов) (рис. 2.3, табл. 2.1).

Рис. 2.3 . Динамика количества объектов казны с разбивкой по категориям (2013-2014 годы)

Таблица 2.1

Количественные показатели объектов недвижимого имущества казны с разбивкой по категориям

Категория объектов	2013	2014	Динамика	%
Административные здания, строения, сооружения	18464	16990	-1474	-1.75%
Объекты производственного назначения	1758	4598	2840	3.38%
Объекты культуры, ритуального и религиозного назначения	6130	7030	900	1.07%
ЗС ГО	18045	16978	-1067	-1.27%
Объекты жилого фонда	12015	10511	-1504	-1.79%
Объекты незавершенного строительства	369	373	4	0.00%
Транспортная инфраструктура и связь	6324	5862	-462	-0.55%
Гидротехнические сооружения	739	1215	476	0.57%
Объекты социальной сферы	2755	2343	-412	-0.49%
Объекты недропользования	6962	6993	31	0.04%
Объекты ЖКХ	9391	7903	-1488	-1.77%
Объекты воздушного и морского транспорта	1102	1122	20	0.02%
Всего	84054	81918	-2136	-2.54%

Уменьшение объектов жилищно-коммунального хозяйства, социальной сферы произошло в основном в результате передачи имущества из федеральной собственности в собственность субъектов Российской Федерации и муниципальных образований; объектов транспортной инфраструктуры и связи – в результате их продажи, передачи на иной уровень публичной собственности, а также закрепления за иными организациями.

Увеличение таких объектов как гидротехнические сооружения, объекты производственного назначения и объекты культуры, ритуального и религиозного назначения происходит за счет проводимой приватизации федеральных предприятий, завершения процедур банкротства федеральных организаций, так как следствием данных мероприятий является передача таких объектов в казну Российской Федерации. Кроме того, объекты культуры, ритуального и религиозного назначения поступают в казну Российской Федерации в рамках процедуры разграничения, принимаемых судебных решений. Вместе с тем, религиозные организации предпочитают заключать договоры безвозмездного пользования на объекты, а не оформлять право собственности, так как это позволяет избежать существенных денежных расходов.

Уменьшение количества объектов жилищного фонда происходит за счет проводимой приватизации и передачи данных объектов на иной уровень публичной собственности (как правило, органам местного самоуправления).

Сокращение административных зданий произошло в результате проводимой приватизации (передачи в собственность третьим лицам), закрепления зданий за учреждениями и предприятиями на вещных правах, а объектов ЗС ГО – в результате проводимой инвентаризации данных объектов, в том числе снятия соответствующего статуса объекта.

Таким образом, наилучшие показатели достигнуты по уменьшению количества объектов казны, относящихся к категориям «административные здания, строения, сооружения», «объекты жилищного фонда» и «объекты ЖКХ», что связано с приватизацией имущества, проведением инвентаризации, передачей объектов на иной уровень публичной собственности. При этом увеличился количественный показатель по таким категориям, как «объекты производственного назначения», «объекты культуры, ритуального и религиозного назначения», что объясняется назначением данных объектов, в том числе их ограниченностью в обороте.

Причинами, приводящими к увеличению объектов казны РФ, являются:

• поступление в казну Российской Федерации объектов, не подлежащих приватизации;

• банкротство предприятий и соответственно поступление объектов, указанных в законе, в казну РФ;

• прием в казну имущества от ФГУП и ОАО, подведомственных Росимуществу, акционирование  ФГУП.

Также необходимо отметить причины, которые не позволяют в кратчайшие сроки сокращать объекты казны РФ:

• отсутствие необходимого финансирования на утилизацию, ремонт объектов, содержание и охрану, оформление технической документации;

• длительная процедура отчуждения объектов казны;

• отказ субъектов РФ, муниципальных образований от принятия объектов казны;

• несовершенство нормативно-правовой базы;

• проведение оценки объектов высвобождаемого недвижимого имущества без учета стоимости земельного участка.

Сокращение на 2,54% – это очень хороший сдвиг, но вышеперечисленные причины помешали достичь желаемого результата.

С целью повышения прозрачности и эффективности управления имуществом казны РФ, проведена комплексная работа по разработке стратегии и утверждению программ по минимизации объектов казны. В частности, были разработаны методические рекомендации («дорожные карты») по ключевым направлениям деятельности:

• по передаче в безвозмездное пользование федерального имущества, составляющего государственную казну Российской Федерации;

• по закреплению составляющего государственную казну Российской Федерации федерального имущества за федеральными органами власти, а также подведомственными им федеральными государственными учреждениями и предприятиями на соответствующем вещном праве;

• по подготовке решений по безвозмездной передаче имущества в федеральную собственность, по передаче федерального имущества в государственную собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность;

• по порядку утилизации федерального имущества, составляющего государственную казну Российской Федерации.

Для обеспечения перехода к инновационному социально ориентированному развитию экономики, основной целью государственной программы является:

• создание условий для эффективного управления федеральным имуществом, необходимым для выполнения государственных функций органами власти Российской Федерации, и отчуждения федерального имущества, востребованного в коммерческом обороте.

Достижение указанной цели предлагается реализовывать в рамках пяти взаимосвязанных ключевых направлений, которые позволят преодолеть ряд системных проблем, требующих первоочередного решения:

• избыточности федерального имущества с точки зрения исполнения государственных функций;

• двойственности и противоречивости положения государства как регулятора и акционера крупных компаний с государственным участием;

• нарушения принципов справедливой конкуренции в секторах со значительным участием государства;

• избыточной активности крупных компаний с государственным участием по приобретению активов в конкурентных отраслях, в том числе наращивания непрофильных активов;

• отсутствия однозначно определенных целей управления федеральным имуществом и полноты учета объектов федерального имущества;

• недостаточной эффективности управления федеральным имуществом, приводящей к неудовлетворительным результатам финансово-хозяйственной деятельности организаций или потере контроля над объектами управления;

• недостаточного уровня корпоративного управления компаний с государственным участием, включая низкий уровень защиты прав миноритарных акционеров и недостаточный объем прав по доступу к информации;

• недостаточной мотивации и ответственности всех участников процесса управления федеральным имуществом, в том числе лиц, избранных в органы управления компаний с государственным участием;

• избирательности контроля эффективности использования федерального имущества и хода реализации декларируемых целей и задач;

• низкой технической обеспеченности взаимодействия участников управления, приводящей к ограничению доступности государственных услуг в сфере управления федеральным имуществом, а также открытости информации о целях, задачах и результатах управления федеральным имуществом.

Основные мероприятия программы:

• Реализация "дорожных карт" по разгосударствлению объектов федерального имущества, предусматривающих проведение мероприятий по повышению инвестиционной привлекательности объектов и стимулированию спроса.

• Обеспечение проведения мероприятий по формированию имущественной основы деятельности федеральных органов государственной власти, в том числе путем проведения мероприятий по размещению соответствующих организаций в зданиях, отвечающих современным требованиям к эксплуатации и решению возложенных на органы власти полномочий.

- Содержание и ремонт объектов жилищного фонда для дальнейшей передачи на иной уровень публичной собственности, а также проведение предусмотренных действующим законодательством мероприятий в отношении объектов культурного наследия федерального значения для вовлечения в хозяйственный оборот.

- Финансирование затрат на оформление документов технической инвентаризации на находящиеся в федеральной собственности 9525 объектов недвижимого имущества общей площадью 8,3 млн. кв.м. исходя из стоимости работ 30 руб. за кв.м.

- Финансирование затрат на регистрацию вещных прав федеральных организаций на 9525 объектов недвижимого имущества (из расчета размера пошлина за регистрацию права 15000 руб. за 1 объект).

- Финансирование затрат на оформление документов кадастрового учета земельных участков площадью 25000 Га (из расчета 20 тыс. руб. за 1 Га).

Основными прогнозируемыми результатами в сфере управления федеральным имуществом будут:

- повышение конкурентоспособности организаций с государственным участием, улучшение финансово-экономических показателей их деятельности, привлечение частных инвестиций в объекты федерального имущества, а также сокращение состава находящегося в федеральной собственности имущества с учетом задач обеспечения полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления;

• сокращение количества субъектов государственной собственности, отчуждение непрофильных активов компаниями с государственным участием.

Итак, Госпрограмма предусматривает выделение из бюджета 103,1 млрд рублей на реализацию госпрограммы в период с 2013 по 2018 год. Однако в программе говорится, что при условии дополнительного финансирования в объеме 19 млрд рублей целевые показатели будут улучшены.

Количество ОАО с госучастием, в соответствии с программой, должно сократиться не менее чем на 15% (на 19% при условии дополнительного финансирования) — в 2014 году, на 12% (20%) — в 2015 году, на 6% (на 20%) — в 2016 году, на 8% (на 27%) — в 2017 году и на 18% (на 75%) — в 2018 году.

При этом на услуги инвестиционных и финансовых консультантов для организации предпродажной подготовки и продажи акций акционерных обществ в 2013—2015 годах планируется выделять из федерального бюджета по 5 млрд рублей ежегодно (без учета дополнительного финансирования).

Одним из целевых индикаторов госпрограммы также выступает доля госслужащих в органах управления и контроля акционерных обществ с госучастием. Если в 2012 году она составляла 80%, то уже в 2013 году должна снизиться до 50%, а начиная с 2014 года — выйти на стабильно низкий уровень в 30%. Эти цифры не касаются предприятий, работающих в сфере военно-промышленного комплекса, а также связанных с национальной безопасностью

Возможные сценария финансирования подпрограммы представлены в нижеследующей таблице 2.2.

Таблица 2.2

Сценарий финансирования	Содержание	Годы (млн. руб.)
		2013		2014	2015	2016	2017		2018
Базовый (представлен в приложениях)	Финансирование в рамках определенных бюджетных лимитов, обеспечивающее минимальный уровень выполнения текущих задач	5 474		5 251	5 275	5 470 5 776 5 474
Оптимистический	Увеличение финансирования сверх определенных	5897		9667	9843	11181	8029		5897
Консервативный	Незначительное увеличение финансирования сверх лимитов		5645	5859	5823	6825		6854		5645

Также государственная программа определяет основные цели и задачи управления государственным материальным резервом, систему мероприятий по их достижению с указанием сроков реализации, ресурсного обеспечения, планируемых показателей и ожидаемых результатов реализации государственной программы.

Государственный материальный резерв — это особый федеральный запас материальных ценностей, включающий запасы материальных ценностей для мобилизационных нужд РФ, запасы стратегических материалов и товаров, запасы материальных ценностей для обеспечения неотложных работ при ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций.

Формирование, хранение и обслуживание запасов государственного резерва, кроме мобилизационного резерва, обеспечивается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим управление государственным резервом, его территориальными органами и организациями, которые образуют единую федеральную систему государственного резерва РФ. Структура системы государственного резерва и порядок управления государственным резервом определяются Правительством РФ.

Запасы государственного резерва независимо от места их размещения, здания, сооружения и другое имущество входящих в систему государственного резерва организаций, а также земельные участки, на которых эти организации расположены, и участки недр, которые используются для хранения государственного резерва, являются федеральной собственностью и не могут быть использованы в качестве предмета залога. Государственный резерв не подлежит приватизации⁹.

Главной причиной низкой эффективности управления государственной недвижимостью остается коррупция. Примером коррупционной схемы хищения бюджетных средств служит, в частности, такой эпизод: в 2012 г. военными прокурорами были выявлены хищения почти 300 млн руб., выделенных на обслуживание комплекса зданий Военной академии Генштаба. Компания "Безопасность и связь" должна была подметать территорию, проводить уборку в помещениях академии, следить за их состоянием. Оказалось, что цена государственного контракта на выполнение этих работ была завышена на 288 млн руб.: площадь уборки прилегающей территории Военной академии была завышена почти на 7 тыс. кв. м., ее внутренних помещений - на 42 тыс. кв. м., 177 вентиляционных систем, подлежащих техническому обслуживанию, отсутствовали вовсе, а блок "А" академии, где якобы производился уход за системами отопления, был снесен еще в 2005 году¹⁰.