24. Оцените адекватность критериев оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов рф в сфере здравоохранения

Анализ достаточности действующего нормативного регулирования и методического обеспечения подготовки и использования Докладов, включая методику оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, утвержденную постановлением Правительства Российской Федерации от 15.04.2009 № 322, показал следующее.

Система показателей, утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 15.04.2009 № 322, не позволяет полноценно оценить эффективность деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации за отчетный год по отрасли здравоохранения. Дело в том, что:

в Перечне показателей, утвержденных Указом Президента Российской Федерации от 28.06.2007 № 825 "Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов здравоохранения" и постановлением Правительства Российской Федерации от 15.04.2009 № 322, наиболее полно представлены показатели, отражающие эффективность расходования средств консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации и уровень реализации территориальных программ государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи;

в условиях острого демографического кризиса, связанного с продолжающейся естественной убылью населения, конечные результаты деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации оцениваются без учета показателей, позволяющих в целом судить о демографической ситуации в регионе (показателей смертности, рождаемости, естественной убыли населения), а также без учета показателей ожидаемой продолжительности жизни при рождении, заболеваемости, особенно социально значимыми болезнями;

по данным Минздравсоцразвития России дефицит финансового обеспечения территориальных программ госгарантий в 49 субъектах Российской Федерации в 2008 г. составил 42,8 млрд руб. Однако в Перечне финансовых показателей, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 15.04.2009 № 322, отсутствует показатель расчетной стоимости территориальных программ госгарантий, позволяющий оценить фактический дефицит их стоимости;

при возрастающей роли первичного звена здравоохранения, усилении профилактической направленности его деятельности в Перечне показателей, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 15.04.2009 № 322, отсутствуют показатели обеспеченности врачебными кадрами и средними медицинскими работниками первичного звена здравоохранения (в том числе врачами-специалистами), их доли в общем количестве медицинских работников региона. Наличие показателей, характеризующих обеспеченность врачами и средним медицинским персоналом первичного звена здравоохранения, определение их доли в общей численности медицинских работников региона и укомплектованность штатов медицинских учреждений способствовали бы результативной оценке деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, направленной на регулирование структуры кадровых ресурсов для реализации приоритетных стратегических направлений развития отрасли здравоохранения, связанных, в первую очередь, с повышением эффективности ее деятельности;

для оценки некоторых показателей деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации используются абсолютные данные, которые дают представление об общей характеристике явления, признака. Для проведения сравнительного анализа распределения признака (смертности, заболеваемости, инвалидности) среди населения более наглядны относительные величины интенсивных показателей, выраженные в процентах, а также на 10 тыс., на 100 тыс. населения.

Методика оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 15.04.2009 № 322, позволяет расчетным путем достаточно условно определить долю неэффективных расходов в сфере здравоохранения, так как в формуле расчета объема неэффективных расходов на кадровое обеспечение на 10 тыс. чел. населения не применяются социальный норматив обеспеченности врачами (41 чел. на 10 тыс. населения) и норматив обеспеченности средними медицинскими работниками (114,3 чел. на 10 тыс. населения), утвержденные распоряжением Правительства Российской Федерации от 03.07.1996 № 1063-р (с изменениями), а используется фактически сложившийся показатель средней по Российской Федерации численности работников (физических лиц) государственных (муниципальных) учреждений здравоохранения на 10 тыс. населения, что недостаточно корректно.

В расчете не применяется показатель совместительства, характеризующий укомплектованность лечебно-профилактических учреждений медицинскими кадрами исходя из штатной численности, а учитывается абсолютное число физических лиц. Это может привести к формированию необъективной оценки объема неэффективных расходов на кадровое обеспечение в расчете на 10 тыс. чел.

Для расчета объемов неэффективных расходов на управление кадровыми ресурсами (врачи, средний медицинский персонал) используется численность всех работников (физических лиц) государственных (муниципальных) учреждений здравоохранения на 10 тыс. населения; среди них есть и немедицинские работники.

С учетом стратегической направленности политики Правительства Российской Федерации на приоритетное развитие первичной медико-санитарной помощи, возможно, рациональнее было бы оценивать объем неэффективных расходов на управление кадровыми ресурсами (врачи, средний медицинский персонал) по видам медицинской помощи в расчете на единицу объема медицинской помощи.

При отсутствии нормативного числа больничных коек в государственных (муниципальных) учреждениях здравоохранения на 10 тыс. населения и уровня госпитализации в государственные (муниципальные) учреждения здравоохранения из расчета на 100 чел. населения определение объема неэффективных расходов вследствие излишнего количе­ства больничных коек в государственных (муниципальных) учреждениях здравоохранения и высокого уровня госпитализации производится по отношению к фактически сложившемуся среднему значению указанных показателей по Российской Федерации по итогам отчетного периода, что недостаточно корректно.

Медленное снижение показателя объема скорой медицинской помощи связано с низкой доступностью медицинской помощи в сельских районах. При этом число коек в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения в сельской местности в 2008 г. составило 42,4 единицы на 10 тыс. населения и сократилось по сравнению с 2007 г. на 6,0%, а число коек в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения в городской местности составило 105,4 на 10 тыс. населения и сократилось в 2008 г. на 2% по отношению к предыдущему году.

Комплексный анализ обеспечения населения медицинской помощью показал, что в регионах, имеющих низкие показатели объемов амбулаторной, стационарной, скорой и стационарозамещающей медицинской помощи или низкие показатели объемов амбулаторной и стационарной медицинской помощи при высоких показателях скорой медицинской помощи, высоки показатели смертности населения. Это может свидетельствовать об ограничении доступности медицинской помощи для населения данных регионов.

Полноценный анализ эффективности обеспечения граждан Российской Федерации качественной доступной медицинской помощью возможен при сопоставлении показателей объемов медицинской помощи с уровнем и динамикой показателей здоровья населения, которые отсутствуют в индикаторах оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Назовем индикаторы эффективности работы отрасли здравоохранения и обеспечения доступности для населения медицинской помощи. Это показатели средней продолжительности пребывания пациента на койке в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения, среднегодовой занятости койки в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения, уровень госпитализации в государственные и муниципальные учреждения здравоохранения. Анализ указанных показателей свидетельствует о недостаточно высокой эффективности работы койки в году и о неэффективности мероприятий, проводимых субъектами Российской Федерации по оптимизации стационарной медицинской помощи и интенсификации работы амбулаторно-поликлинического звена.

Так, в 2008 г. среднегодовая занятость койки в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения была недостаточно высокой и составила в целом по Российской Федерации 323 дня, увеличившись лишь на 0,9% по сравнению с 2007 г. При этом средняя продолжительность пребывания пациента на койке в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения в 2008 г. составила в целом по Российской Федерации 13,0 дней (2007 г. - 13,1 дня).

Уровень госпитализации в государственные и муниципальные учреждения здравоохранения остался практически на уровне 2007 г. и в 2008 г. составил 21,7 случая на 100 чел. населения (2007 г. - 21,6 случая на 100 чел. населения). При этом в 58 субъектах Российской Федерации (69,9% от общего количества субъектов Российской Федерации) уровень госпитализации в государственные и муниципальные учреждения здравоохранения в 2008 г. был выше среднероссийского (в пределах от 1,8 до 76,0%).

Сравнительный анализ фактически достигнутых в 2008 г. показателей уровня госпитализации в государственные и муниципальные учреждения здравоохранения и объема амбулаторной медицинской помощи показал, что в 57% случаев регионы с высоким уровнем госпитализации в государственные и муниципальные учреждения здравоохранения имеют показатели объемов амбулаторной медицинской помощи ниже среднероссийского значения и федерального норматива. Это также свидетельствует о недостаточно эффективной работе амбулаторно-поликлинического звена здравоохранения по профилактике заболеваний и об ограничении доступности для населения медицинской помощи на самом востребованном участке.

Таким образом, уровень значений и динамика указанных показателей не согласуются с поставленной Минздравсоцразвития России задачей по оптимизации и структурной реорганизации деятельности учреждений здравоохранения в целях повышения качества и доступности медицинской помощи, лекарственного обеспечения, особенно для малоимущих групп населения.