30. Оцените уровень коррупциогенности конкретного нормативно-правового акта

Вопрос борьбы с коррупцией становится все более актуальным для нашей страны.

Одним из направлений превентивной борьбы с коррупцией в военной организации государства является создание законодательства, препятствующего совершению воинскими должностными лицами коррупционных деяний. Имеются в виду не только нормы-запреты военнослужащим заниматься предпринимательской деятельностью или получать за свои действия вознаграждения. Речь идет о таких формулировках полномочий воинских должностных лиц, которые не оставляют потенциальных возможностей для их произвольных действий и лоббирования чьих-то интересов, для вымогательства взяток и подношений. В этой связи большой интерес и практическую значимость представляет проект "Анализ и мониторинг коррупциогенности федерального законодательства и его правоприменения", реализуемый в Фонде "Центр стратегических разработок". В рамках данного проекта разработана Памятка эксперту по первичному анализу коррупциогенности законодательного акта

предпринята попытка с помощью упомянутой выше методики провести анализ коррупционности основного законодательного акта в сфере социальной защиты и социального обеспечения военнослужащих - Федерального закона "О статусе военнослужащих".

Одним из серьезных коррупциогенных факторов законодательства является множественность вариантов диспозиций правовых норм, т.е. их отсылочный (отсылка к норме другой статьи или другого нормативного акта) или бланкетный (предоставление органам военного управления самостоятельно устанавливать правила поведения) характер. Это обусловлено тем, что, оставляя более конкретное регулирование нижестоящим органам управления и должностным лицам, законодатель провоцирует указанные органы и указанных должностных лиц на создание условий, удобных прежде всего им самим и зачастую в ущерб интересам и удобству граждан.

Данный способ изложения правовых норм весьма характерен для Федерального закона "О статусе военнослужащих". Согласно проведенным нами подсчетам в данном Законе имеется не менее 135 отсылок к иным нормативным правовым актам, в том числе:

1) к другим федеральным законам - 62, из них 7 отсылок к конкретным законам (Закон Российской Федерации "О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании", Федеральные законы "О воинской обязанности и военной службе", "О материальной ответственности военнослужащих", "О ветеранах", пенсионное и жилищное законодательство, непринятый федеральный закон "О профессиональных союзах военнослужащих"), остальные 55 - к неким абстрактным законам (как правило, используется формулировка "в соответствии с федеральными конституционными законами и федеральными законами");

2) к нормам самого Федерального закона "О статусе военнослужащих" ("внутренние ссылки") - 5 отсылок;

3) к подзаконному регулированию - 65 отсылок, в том числе 13 отсылок к конкретным подзаконным актам (5 - к общевоинским уставам Вооруженных Сил Российской Федерации, 8 - к Положению о порядке прохождения военной службы, утвержденному Указом Президента Российской Федерации от 16 сентября 1999 г. N 1237); в 52 случаях используется неопределенная формулировка "иные нормативные правовые акты" в соответствующем падеже;

4) к международному правовому регулированию - 3 отсылки.

Кроме того, в Федеральном законе "О статусе военнослужащих" содержится 66 бланкетных норм, т.е. норм, предоставляющих государственным органам и должностным лицам право самостоятельно устанавливать правила поведения, в том числе: Президенту Российской Федерации - 3; Правительству Российской Федерации - 48; Министру обороны Российской Федерации, руководителям иных федеральных органов исполнительной власти, в которых законом предусмотрена военная служба, - 12; органам власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления - 3.

Федеральный закон "О статусе военнослужащих" предусматривает (часто по умолчанию) широкие возможности подзаконного нормотворчества. Неоправданно оставляя подобные пробелы для самостоятельного их восполнения другими субъектами правотворчества, данный законодательный акт "поощряет" создание условий для узаконения на их уровне реально применяемых коррупционных схем. Более того, и сами подзаконные акты, изданные в соответствии с Федеральным законом "О статусе военнослужащих", в свою очередь, также содержат ссылки на подзаконное регулирование. Особенно это характерно для актов Правительства Российской Федерации.

Такая сложная конструкция не дает никаких гарантий, что на каком-то этапе реализации конкретного права военнослужащего не возникнут условия для коррупции. Это обусловлено тем, что рассматриваемый фактор, т.е. множественность вариантов диспозиций правовых норм, является коррупциогенным не сам по себе, а в силу того, что облегчает возникновение коррупциогенных факторов "прямого действия" (таких, например, как широта дискреционных <6> полномочий должностных лиц и органов военного управления; "игра" со сроками производства денежных выплат, предоставления каких-либо услуг, гарантий, льгот; завышенные требования к военнослужащим при предоставлении, например, документов, подтверждающих право на то или иное благо, установленное Федеральным законом "О статусе военнослужащих", и др.).

Таким образом, обилие в Федеральном законе "О статусе военнослужащих" отсылочных и бланкетных норм открывает широкие возможности для регламентации важнейших вопросов социальной защиты и социального обеспечения военнослужащих подзаконными нормативными актами.

Характерный пример на этот счет - предоставление Правительству Российской Федерации полномочий по установлению размеров окладов денежного довольствия военнослужащих (п. 2 ст. 12 Федерального закона "О статусе военнослужащих"). При этом каких-либо норм, закрепляющих четкие критерии того, каковы должны быть размеры этих окладов, а также когда и в каком объеме должно индексироваться денежное довольствие военнослужащих, в данном Законе не имеется. Все здесь отдано на откуп Правительству Российской Федерации и федеральным органам исполнительной власти.

Коррупционность данного фактора определяется невысокими размерами денежного довольствия военнослужащих и, как следствие, низким жизненным уровнем их семей, поскольку именно денежное довольствие является основным источником средств для их существования.

Федеральный закон "О статусе военнослужащих" закрепляет как права, так и обязанности государственных органов, органов военного управления и должностных лиц по обеспечению прав и социальных гарантий военнослужащих. Права и обязанности государственного органа и должностного лица, взятые вместе, образуют полномочие, т.е. они связаны неразрывно.

Порядок и условия исполнения полномочий детализируются в подзаконных нормативных актах, изданных во исполнение названного Закона.

Однако многие нормы Федерального закона "О статусе военнослужащих" определяют компетенцию государственных органов и должностных лиц с помощью неопределенных формулировок: "вправе", "может", "могут". По нашим подсчетам, в указанном Законе законодатель не менее 15 раз использует данные формулировки при определении полномочий органов и должностных лиц по обеспечению социальных гарантий военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей.

Коррупциогенность данного фактора состоит в том, что с помощью указанных неопределенных формулировок происходит своего рода разделение прав и обязанностей органов и должностных лиц, что создает неоправданную иллюзию того, что в определенных случаях должностное лицо может использовать свое полномочие как право (т.е. не осуществлять его вовсе либо осуществлять по собственному усмотрению). Это не означает, конечно, что у государственного органа (должностного лица) вообще не может быть прав, которые можно использовать по усмотрению. Но эти права должны иметь характер исключения и находиться в строгой зависимости от законодательно определенных условий. Широта дискреционных полномочий должностных лиц и государственных органов (т.е. решение ими каких-либо вопросов в обеспечении социальных гарантий военнослужащих по собственному усмотрению) не может быть неограниченной, иначе неизбежно возникновение коррупционных проявлений.

Коррупциогенность анализируемой правовой нормы усугубляется расплывчатостью понятия "ущерб для граждан, пользующихся правом на получение медицинской помощи", поскольку определять, повлечет ли принятие на медицинское обследование других лиц причинение ущерба указанным гражданам или не повлечет, будут также соответствующие должностные лица военно-медицинских органов.

По обоснованному заключению экспертов коррупциогенность законодательного акта существенно повышается, если в нем отсутствуют нормы, определяющие четкий порядок принятия тех или иных решений (административные процедуры) <12>. Следовательно, упорядочить осуществление государственными органами и должностными лицами полномочий по реализации социальных гарантий, установленных Федеральным законом "О статусе военнослужащих", можно только при установлении четких административных процедур, т.е. нормативно установленных порядка и сроков осуществления конкретных действий как самого военнослужащего - получателя того или иного блага, так и должностных лиц и органов, обязанных получение этого блага обеспечить.