2. Мемлекеттік басқару нысанын жетілдіру жолдары

Қазіргі өтпелі кезеңнің қиындықтарын жеңіп әлемдік экономикаға одан әрі енуге, елдің бәсекеге қабілеттілігін жоғарылатуға және халықтың өмірін сапалы жақсартуға бағытталған өзінің алдына жаңа мақсаттар қоюда, ерекше өзектілікті экномиканың одан әрі өсуін және біздің қоғамымыздың демократиялық бағытының бұлжымауын қамтамасыз ететін маңызды факторлар ретінде мемлекеттік басқарудың тиімділігі мәселелері орын алуда.

«Жаңа экономика қазіргі заманғы ойлауға қабілетті және түпкі нәтижеге бағдарланған мемлекеттік менеджерлер қабылдай алатын басқарушылық шешімдерді талап етеді», - бұл сөздер Ел басы Н.Ә. Назарбаевтың өзінің халыққа Жолдауында айтқан сөздері, қазіргі уақытта жүргізіліп жатқан әкімшілік реформаның ой өзегі болуда.

Мемлекеттік басқаруды жаңғыртуға бағытты іске асыру шеңберінде мемлекеттік органдардың құрылымын жетілдіру мен мемлекеттік қызметтің сапасын жоғарылатуда маңызды міндеттер Мемлекеттік қызмет істері бойынша Агенттіктің алдында тұр. Оның ішінде оның орны кәсіби мемлекеттік қызметкерлердің нысанын құру үшін нормативтік құқықтық базаны құру мәселелері бойынша ерекше.

Қазіргі әлемде болып жатқан өзгерістер көптеген елдердің үкіметтерін мемлекеттік басқарудың бар жүйесін реформалауға алып келуде. Мұндай реформалардың басты мақсаты – тез өзгермелі саяси және экономикалық ортаға, әлемдік дамудың жаңа тенденцияларына үйрену болып табылады.

Елбасы әкімшілік реформаны мақсаты ретінде корпоративтік басқару, транспаренттік және қоғамға есепті болатын қағидаларға негізделген қуатты және кәсіби мемлекеттік аппаратты құруды атап көрсетті. Бұл біздің елімізде халықтың өмір сүру деңгейін жақсарту және бизнесті дамыту мақсатында қызмет етеді. Үкіметтің экономикалық саясатының барлық бағытының арасында әкімшілік реформа мемлекеттік басқару жүйесін жаңартуға бағытталғандығымен ерекшеленеді. Қазіргі таңда Үкіметпен әкімшілік реформаны іске асырудың бастапқы кезеңін жүзеге асыруда. Реформа аясындағы жұмыстар алты блок бойынша жүргізілуде.

Мемлекеттік қызметті реформалаудың бастамасы мемлекеттік қызметті құқықтық-ұйымдастыруды қамтамасыз етуге байланысты барлық мәселелер енеді: атап айтқанда, еңбекақы, мамандар даярлау, лауазымдық регламент, мемлекеттік қызметшіні ынталандыру, олардың біліктілігін арттыру, міндеттердің қайталануын болдырмау,т.б. табылады.

Тәжірибемен тексерілген озат халықаралық тәжірибе көрсеткендей мемлекеттік қызметтердің стандарттары әкімшілік тосқауылдарды жеңіп және мемлекеттік органдарда сыбайлас жемқорлықтың деңгейін төмендетудің тиімді тәсілі болып табылады. Мемлекеттік басқарудың қарастырылып жатқан саласында елеулі жетістікке жеткен дамыған елдердің тәжірибесін түсініп және талдау мемлекеттік қызметтерді сапасын стандарттарды қолданумен жоғарылату – ұзақ әрі қиын үрдіс еендігін куәландырады. Онымен бірге кей мемлекеттерде тағдарланған мақсаттар объективті және субъективті себептер бойынша қол жеткізілген жоқ. Осыған байланысты қазіргі уақытта жүргізіліп жатқан әкімшілік реформаның стратегиясын анықтауда Қазақстанның мемлекеттік құрылымының ерекшелігін ескерумен қарастырылған шеңберде әлемдік тәжірибенің жетістіктерін ескерген жөн.

Мемлекеттік қызметтің сапасын жоғарылату мақсатында мемлекеттік басқарудың сәтті реформасының жарқын мысалы Ұлыбритания бола алады.

Ескеретіні мемлекеттің мұнда атқарушы биліктің реформасы 20 жылдан астам уақыт бойы сатылап және мақсатты жүзеге асырылуда.

Онымен бірге, үкіметті әртүрлі партияның өкілдері басқарғанына қарамастан, стратегиялық мақсаттары өзгеріссіз қалуда.

Жүргізілген қайта құрулардың бастыларының бірі мемлекеттік қызметтердің сапасын түпкілікті жақсаруы еді. Бұл үшін 1991 жылы Азаматтардың хартиясының тұжырымдамасы әзірленді, ол 10 жылдық бағдарламаның мақсаты стандарттарды және мемлекеттік қызметтердің пайдалылығын жоғарылату, сондай-ақ олардың ұсынуын ұйымдастыруын жақсарту табылды. Бұл бағдарлама халыққа қызмет көрсетететін мемлекеттік мекемелер мен ұйымдардың қызметінің негізі болған қағидаларын, сондай-ақ мемлекеттік қызметтердің сапасын жоғарылату шеңберінде үкіметтің міндеттемелерін анықтады.

Қарастырылып жатқан құжаттың негізгі ережелеріне сәйкес мемлекеттік органдар және мекемелер өздігінен қызметтер хартиясын әзірлеуге тиіс еді, ол өзі қызмет көрсету мерзімін және шағымдану рәсімін, тізімін, шартын сипаттайтын қарапайым құжат. Осы құжатты баспада жариялаған соң мемлекеттік мекемелер өзіне алынған барлық міндеттемелерді орындауға тиіс.

Мемлекеттік қызметтердің сапасын жетілдіру және қол жетімділігін ынталандыруда Ұлыбританияның Кабинет министрімен 1992 жылы құрылған «Хартия белгісі» жалпы ұлттық сыйлығы маңызды роль алды. Оны алуға жарысқа орталық және жергілікті мемлекеттік органдар, білім алу, денсаулық сақтау, сот органдары, төтенше көмек қызметтері жіне кейбір басқа мекемелері қатысатын. Қатысушылар мынадай негізгі санаттар бойынша бағаланады: сапалы әзірленген стандарттар, көрсетілетін қызметтер туралы ашық жіне толық ақпарат; қызметтің қол жеткізілімі мен сапасының жоғары дәрежесі; азаматтардың құқықтарын сыйлау; ресурстарды тиімді пайдалану; қызметті тұтынушылармен тұрақты және сенімді кері байланысының болуы.

Онымен бірге Азаматтар хартиясының нәтижелілігін талдау қол жеткізілген жетістіктерге қарамастан, оны іске асыру үрдісінде стандарттарды әзірлеуде және көрсетілген қызметтер сапасын және тиімділік көрсеткішін анықтауда бірқатар қиындықтар туындады. Сондай-ақ тұтынушылармен жұмыстың түпкілікті нәтижесі үшін мемлекеттік қызметкерлердің жеткіліксіз жауапкершілігі анықталды.

Қарастырылып жатқан қызмет шеңберінде айтарлықтай жетістіктерге Малайзияда қол жеткізілді. Мұнымен байланысты реформалар 1977 жылы басталған болатын. Оның басты міндеті алдыңқы қатарлы ақпараттық – байланыс технологияларын кең қолданумен әкімшілік жүйені жаңғырту жүргізу болды. Оның жағымды шешілуі үшін мынадай бағыттарды қамтитын бірқатар жобаларды іске асыру шешілді:

- елдің азматтарына қызметтің белгілі түрін көрсетуге жауапты барлық мемлекеттік органдар мен мекемелерге ISO 9000 сапамен басқару жүйесін енгізу;

-мемлекеттік мекемелерде көрсетілетін қызметтердің сапасын бақылау топтарын құру;

- үрдісті анықтау мақсатында қол жеткізілген нәтижелерді салыстыру үшін негіз болып табылатын, берілетін қызметтердің сапасының базалық деңгейлерін әзірлеу.

Малайзияда үлкен мәнді елдің халқына қызмет көрсетумен айналы-сатын ұйымдар мен мекемелердің қызметіне бақылаудың әрекетті жүйесін құруға бөлді. Ол 1985 жылы құрылып және бір орган болып танылды. Қазіргі уақытта мемлекеттік органдар мен мекемелермен көрсетілетін қызметтердің сапасын тексеру арнайы біріктірілген комитет айналысады, оның құрамына әртрүлі бақылау-қадағалаушылық фнукцияларды атқаратын үкімет аппаратының, мемлекеттік қызмет департаментінің, қазынашылық және басқа органдардың өкілдері қосылады. Реформаның жетістігіің бастысы қызмет көрсету бойынша қызметті реттейтін қажетті нормативтік-құқықтық база құрылды. Бұл үшін «Әкімшілікті дамыту жөніндегі циркуляр» атты арнайы бастамашылықтар әзірленді. Осы құжаттарда мемлекеттік қызметтерді жоғарылату мақсатында мүдделі ұйымдар қабылауы тиіс кешенді шаралар толық сипатталады.

Ескеретіні, әкімшілік жүйенің реформасы түрлі елдерде әр түрлі жүргізілгендігіне қарамастан, жүргізілген реформалардың жетістігіне әкелген жалпы кілтті сәттерін көрсетуге болады:

мемлекеттік органдардан басқа, қоғамдықтың және іскер топтардың өкілдері қатысқан ұзақ мерзімді жалпы ұлттық бағдарламаның әзірленуі мен іске асуы.

мемлекеттік органдардың жұмысының тиімділігін бағалау үшін нәтижелілігін ретінде қолданылған мемлекетік қызметтер мен қағидалар стандартын әзірлеу.

мүдделі тұтынушыларға мемлекеттік қызметтерді беругк уәкілетті мемлекеттік органдар мен мекемелердің қызметіне әрекетті бақылау жүйесін құру.

қажетті зерттеу жүргізу, мемлекеттік қызметкрелерді және халықты оқыту, сондай-ақ мемлекеттік қызметтердіәлеуметті тұтынушыларын ақпа-раттандыру және кеңес беру үшін мемлекеттік және мемлекеттік емес ұйымдардың жүйесін құру.

алдыңғы қатарлы ақпараттық технологияларды кең қолдану.

Қағидалы маңызды сәті болып стандартизацияға дәстүрлі тәсілмен шешу мүмкін болмаған, проблемалардың ең көп саны бар, мемлекеттік басқарудың салаларының жатқызылуы. Осыған байланысты мемлекетік қызметтердің стандарттарын әзірлеу алдында әрекеттегі әкімшілік жүйеге тән маңызды жетіспеушіліктерді анықтау мақсатында ауқымды зерттеулер жүргізілуі тиіс.

Мемлекеттік құрылым нысандары — мемлекет нысанының құрамы, мемлекеттің ішкі құрлысын сипаттайды, саяси және аумақтық бөлудің жолы, мемлекеттің барлық органдарының белгілі қарым-қатынастарын, оны құрайтын органдардың бөліктерімен келісімділігін қамтамасыз етеді.

Осы түсінігімізге байланысты орталық өкіметтің жергілікті жердегі билікпен арақатынасы анықталады.

Мемлекеттік құрылым нысандары:

1)Унитарлық - қарапайым біртұтасмемлекет, әкімшілік-аумақтық бөліктерінің мемлекеттік тәуелсіздік белгілері жоқ, олардың біртұтас жоғарғы органдары және біртұтас заңдар жүйесі бар. Я, мысалыға Польшаны, Венгрияны, Болгарияны, Италияны айтуға болады. Орталықтанған унитарлық мемлекеттерге — Швецияны, Данияны, ал орталықтанбаған унитарлық мемлекеттерге — Испания, Франция жатады, ондағы өте үлкен аумақтар кеңейтілген автономиямен пайдаланады, орталықтың рұқсат берген құқықтары негізінде өз мәселелерін ешқандай тәуелсіз шеше алады.

2)Федеративтік — күрделі одақтық мемлекет, бөліктері мемлекеттік құрылымдар және белгілі мөлшердегі мемлекеттік тәуелсіздікті, басқа да мемлекеттік белгілерді иемденген. Онда жоғарғы федеральдық органдар мен қатар, федеральдық заңдардың негізінде, субъектілерінің де жоғарғы мемлекеттік органдары бар. Мысалы Германияда, Индияда, Канадада және Федерациялардың аумақтық принциппен құрылатын мүмкіндігі бар (АҚШ), не ұлттық-аумақтық принциппен (Ресей). Федерациялар орталықпен субъектілердің функцияларының бөлу принципінің негізінде құрылады, конституциядағы көрсетілгендей және федерация субъектілерінің келісімінсіз өзгертілмейді. Сонымен қатар, субъектілердің кейбір құзіреті, тек федерация органдарының құзіретіне, басқасы — федерация субъектілеріне, үшіншісі — одақ пен оның мүшелерінің біріккен құзіретіне жатады.

3) Конфедерация — саяси, экономикалық және өскери мақсаттарға жету мақсатында құрылған мемлекеттердің уақытша одағы. Конфедерацияның одақтық органдары құрылуы мүмкін, бірақ олар, не үшін біріккендері туралы мәселелерді реттеумен шұғылданады,

Қазіргі кезде, қауымдастырылған мемлекеттік бірігудің жаңа нысаны пайда болды, оларды - тәуелсіз мемлекеттер достығы деп атайды. Мысалға кәзіргі әрекеттегі ТМД-мемлекеттерін айтуға болады. Ол құрылымның Конфедерацияға қарағанда түсініксіз жағдайлары көптеу.

Мемлекет нысандарының құрамдары (бөлiктерi):

      - Басқару нысаны - жоғарғы мемлекеттiк органдардың құрылуы мен ұйымдасуының тәртiбi. Олардың бiр-бiрiмен және тұрғындармен қарым-қатынастары сипатталады. Сонымен бiрге, мемлекет нысанының ерекшелiгiне байланысты монархиялық және республикалық болып бөлiнедi.

      - Мемлекеттiк құрылым нысанында - мемлекеттiң аумақтық кұрылысын, мемлекетпен оның аумақтық бөлiктерiнiң арасындағы қарым-қатынастары көрсетiледi. Мемлекеттiк құрылым нысанының түрлерiне унитарлық, (бiртұтастық), федеративтiк және конфедеративтiк (достастық) мемлекеттер жатады;

      -Саяси (мемлекеттiк) режим - мемлекетi билiктi iске асырудың жолдары мен әдiстерiнiң жүйесiн көрсетедi. Осы ерекшелiктерiне байланысты демократиялық, антидемократиялық және саяси (мемлекеттiк) режимдерге бөлiнедi⁸.

      Мемлекеттiк басқарудың нысандары - мемлекет нысанының құрамы, ол жоғарғы мемлекеттiкiметтiң ұйымдасуының, оның органдарының құрылуындағы тәртiптi және олардың тұрғындармен қарым-қатынасын сипаттайды.

      Жоғарғы мемлекеттiк билiкке мемлекет басшысы жатады (монарх не президент), заң шығару органы, үкiмет.

      Мемлекет басшысының жағдайына байланысты монархияға және республикаға бөледi.

      Монархия (грек тiлiнен - жалғыз билеушi) - басқару нысаны, өкiмет түгелiмен не жартылай жалғыз билеушiнiң қолына шоғырланады - монархтың (корольдiң, патшаның, шахтың, императордың

т.с.с).

      Монархияның белгiлерiне:

      - жоғарғы өкiмет билiгi (монархтың өкiмет!i мұра ретiнде берiледi;

      - басқаруының уақыты шекiсiз (абсолюттi) болады;

      - сайлаушылардың еркiнен тәуелсiз болады.

      Монархияның шектелусiз түрi болады, ондайда халықтың өкiлеттiк мекемелерi болмайды және мемлекеттiң егемендiгiн алып жүрушi, жалғыз ғана монарх болады. Мысалы, қазiргi кездегi феодализмнiң абсолюттiк монархиясы - Сауд Аравиясы мен Брунейде сақталған және шектелген (конституциялық) монархия, яғни монархтан басқа қосымша мемлекеттiң егемендiгiн алып жүрушi, басқа мемлекеттiк органдар бар, олар өз жағынан монархтың билiгiне шектеу жүргiзу үшiн құрылған (Англия, Япония, Испания, Швеция, Норвегия).

      Монархия бiрнеше жүз жылдарға созылған уақытта, дүние жүзiндегi үстемдiк құрған басқару нысаны болды. Арнайыланған нысанда, ол бүгiнде сақталып дүние жүзiндегi елдердiң үшiншi бөлiгiне тараған.

      Республика (латын сөзiнен - мемлекеттiк, қоғамдық iс) - басқару нысаны, мемлекет басшысы сайланады және ауыстырылады, ал оның билiгi сайлаушылардың еркiмен, не олардың өкiлеттiк органдарымен белгiленедi.

      Республиканың белгiлерiне:

      - өкiметтiң сайлануы;

      - белгiлi уақытқа ғана сайлау;

      - сайлаушылардың еркше тәуелдiлiк.

      Кiм үкiметтi құрады, ол кiмнiң бақылауында және кiмге есеп бередi, осыған байланысты республикалар президенттiк, парламенттiң және аралас болып бөлiнедi⁹.

      Президенттiк республикаларда (АҚШ, Бразилия, Аргентина.)

      Президенттiк республикада, Президент парламенттен тәуелсiз сайланады, не сайлаушылар коллегиясымен, не тiкелей халықпен сайланады және ол бiр мезгiлде мемлекеттiң және үкiметтiң басшысы қызметiн атқарады. Ол өзi үкiметтi тағайындайды және оның жұмысын өзi басқарады. Бұл мемлекетте Парламент үкiметке сенiмсiздiк вотумын жариялай алмайды, ал Президент - Парламенттi таратпайды. Дегенмен Парламент қабылданатын заңдардың көмегiмен Президент пен Үкiметтiң жұмыстарын шектеуге мүмкiншiлiгi бар және бюджеттi құрғанда, тағы сондай жағдайларда Президенттi жұмысынан аластауы мүмкiн (әсiресе ол конституцияны бұзып қылмыс жасаса). Президенттiң өз жағынан, заң шығарушы органның шешiмiне тоқтату ветосын қолдануға құқығы бар (латын тiлiнен – «тиым салу»).

      Қазақстан Республикасының Президентi (Конститутының 63- бабы) мына жағдайларда: Парламент Үкiметке сенiмсiздiк бiлдiргенде, Парламент Премьер –Министiрдi тағайындауға екi мәрте келiсiм бермегенде, Парламенттiң Палаталары арасындағы немесе Парламент пен мемлекеттiк өкiметтiң басқа тармақтары арасындағы еңсерiлмейтiн келiспеушiлiк салдарынан саяси дағдарыс болғанда Парламенттi тарата алады.

      Парламенттiк республикада - үкiмет заң шығарушы органмен құрылады және ол соның алдында жауапты. Парламен дауыс рақылы сенiмдiлiк не сенiмсiздiк вотумды тұтасымен үкiметтiң қызметiне, үкiметтiң басшысына (министiрлер, кеңсесiнiң төрағасына, премьер-министiрге, канцлерге) нақты министiрдiң өзiне жариялауға құқығы бар. Президент, мемлекеттiк өкiмет органдарының жүйесiнде, ол өте қарапайым орында: оның мiндеттiлiгi, әдетте өкiлеттi органдардың қызметiмен тежеледi. Яғни, конституциялық монархиядағы мемлекет басшысының қызметiмен айырмашылығы өте аз. Шын мәнiндегi, мемлекет басшысы болып үкiмет басшысы есептеледi.

      Аралас (жарты президенттiк, жарты парламенттiк) республиканың сыйпатына үкiметтiң екiжақты жауапкершiлiгi жатады – президенттiң алдында және парламенттiң алдында. Мұндай республикада президент және парламент тiкелей халықпен сайланады. Мемлекеттiң басшысы Президент болып есептеледi. Ол үкiметтiң басшысын және министрдi саяси күштердiң парламенттегi бөлiнуiне байланысты тағайындайды. Мемлекет басшысы, әдеттегiдей министрлер кабинетiнiң отырысында төрелiк құрып, оның шешiмiн бекiтедi¹⁰.

      Парламент, үкiметтi жылдағы бюджеттi бекiту жолымен тексеруге мүмкiндiгi бар оған қосымша үкiметке сенiмсiздiк вогумын жарялауға да болады.

Сонымен бірге, жоғарыдағы айтылған мемлекеттер нысандары сияқты тарихта басқа да арнайыланған мемлекеттер нысандары болған - империялар, протектараттар және басқалар.