Тема 1.3. Историко-теоретические основы местного самоуправления

1.3.1. Основные теории о сущности и природе местного самоуправления: теория свободной общины, хозяйственная, государственная и другие

1.3.2. Зарубежный опыт местного самоуправления

1.3.3. Развитие исторических форм местного самоуправления в России

1.3.4. Земское и городское самоуправление в дореволюционной России. Земская (1864г.) и городская (1870г.) реформы Александра II

1.3.5. Местные Советы в системе органов государственной власти советского периода (1917-1990г.г.)

1.3.6. Местное самоуправление на современном этапе (1990г. – по настоящее время)

Вопросы для самоконтроля

Семинар

1.3.1. Основные теории о сущности и природе местного самоуправления: теория свободной общины, хозяйственная, государственная и другие

В современной научной и учебной литературе выделяют следующие основные теории местного самоуправления, посвященных трактовке его сущности и природы.

Муниципальные реформы XIX в., толчок которым дала Великая Французская революция, требовали современных теоретических исследований, разработки научных теорий правового построения и регулирования местного самоуправления. В этот период сложилось несколько основных, теорий о местном самоуправлении. Среди них: теория свободной общины, общественная (хозяйственная) теория самоуправления, государственная теория самоуправления, теория дуализма муниципального управления, позднее стали выделять теорию социального обслуживания.

Одной из первых теорий местного самоуправления стала теория свободной общины (теория естественных прав общины). Основные начала ее базировались на нормах французского и бельгийского права конца XVIII – начала XIX в. Эта теория исходила из идей естественного права общины заведовать самостоятельно своими делами, уважения свободы общинного самоуправления. Ее создатели – Туре, Токвиль, Арене и др.

Теория свободной общины основывалась на следующих исходных принципах:

• община возникает раньше, чем государство, закон ее находит, а не создает;

• местное самоуправление – это самостоятельное управление собственными делами общины;

• органы местного самоуправления – это органы общин, избираемые членами общины, не относящиеся к государственным органам;

• должностные лица общинного самоуправления представляют не государство, а общину.

Многие положения данной теории нашли реальное закрепление в Конституции Бельгии 1831 г. (например, в ней была закреплена норма о том, что наряду с законодательной, исполнительной и судебной властью признавалась и четвертая власть – муниципальная).

Положительным моментом данной теории является признание наличия традиций в местном самоуправлении как одного из важнейших условий его функционирования.

Изложенные взгляды устарели и в современный период времени практически никем не поддерживаются:

• во-первых, самоуправление не всегда тождественно общинному управлению;

• во-вторых, приводимые утверждения слишком абстрактны и не соответствуют реальным фактам;

• в-третьих, данная теория выводила за грань своего рассмотрения крупные административные единицы, созданные государством, но пользующиеся охраняемой законом самостоятельностью и управляющиеся выборными должностными лицами (провинции, области, департаменты и т.д.), речь шла только о городских и сельских общинах.

Общественная (хозяйственная) теория пришла на смену теории свободной общины. Ее создатели – О. Ресслер, Р.Моль и др. Она также исходила из противопоставления государства и общины.

Основания такого противопоставления приводились иные:

• общественные и политические интересы не совпадают, поэтому за государством и обществом следует признать право ведать только собственными делами;

• государство и самоуправление рассматривались как два непересекающихся круга, имеющих принципиально разное содержание: общенациональные интересы, с одной стороны, и местные – с другой. В противопоставлении общественных и государственных интересов заключается основание для полной самостоятельности органов самоуправления. Местное самоуправление рассматривалось, прежде всего, как выражение свободы в обществе, т.е. свободы местных сообществ развиваться в соответствии со своими собственными приоритетами;

• суть теории – в отстаивании права местных учреждений заниматься местными хозяйственными и общественными делами независимо от государства;

• одни представители этой теории, например, О. Реслер, считали, что самоуправление есть результат общественной свободы, а потому нравственно необходимо. Другие – Р. Моль, не только признавали самоуправляющиеся общины в качестве самостоятельного субъекта права, но и обращали внимание на преимущественно хозяйственный характер коммунальной деятельности.

Рассматриваемая теория не соответствовала тому местному самоуправлению, которое реально и конкретно осуществлялось на практике, поскольку органом местного самоуправления помимо дел чисто хозяйственного значения поручается заведование делами небезразличными для государства (муниципальные земли, местные дороги, местные налоги и т.д.). Соответственно, вышеперечисленные дела не могут считаться только чисто общинными делами и противопоставляться делам государственным. Еще одним недостатком данной теории являлся тот факт, что она смешивала самоуправляющиеся территориальные единицы со всякого рода частными объединениями (например, промышленными компаниями и т.п.), также считалось, что общинное самоуправление чуждо политике.

Во второй половине XIX в. общественная (хозяйственная) теория самоуправления постепенно уступала место государственной теории самоуправления. Основные положения этой теории были разработаны немецкими учеными Л. Штейном и Р. Гнейстом. В России данную теорию поддерживали такие видные ученые-юристы, как: В. П. Безобразов, Н. М. Коркунов, А. Д. Градовский, Н. И. Лазаревский.

Согласно государственной теории местное самоуправление представляет собой прежде всего одну из форм организации государственного управления на местах, являясь частью общей государственной системы.

В рамках этой теории выделяют два направления: политическое и юридическое. Это связано с некоторыми расхождениями во взглядах Р. Гнейста и Л. Штейна на природу самостоятельности органов самоуправления. Сторонники политического направления (Р. Гнейст) видели основания для самостоятельности органов местного самоуправления только в особенностях их формирования и возможности замещения отдельных местных должностей достойными представителями местного населения. Приверженцы юридического направления (Л. Штейн) считали основанием для самостоятельности органов местного самоуправления их принадлежность к органам местного сообщества, на которые государство возлагает осуществление определенных задач государственного управления.

Государственная теория местного самоуправления стала разрабатываться в России в 70-е годы XIX в. (В.П. Безобразов, А.Д. Градовский, А.Г. Михайловский, А.Г. Тимофеев, Б.Н. Чичерин). По общему мнению, государствоведов, местное самоуправление представляло собой децентрализованное государственное управление. Учреждения самоуправления обязательно должны действовать и в общественных, и в государственных интересах. Согласно этой концепции местное самоуправление имеет своим источником государственную власть. Организация самоуправления на местах строится на основе закона. Выбор предметов деятельности не зависит от самоуправленческих останов, а определяется государством.

Двойственная природа местного самоуправления и его предметов ведения, самостоятельность в решении вопросов местного значения и осуществления органами муниципального образования значительного объема государственных полномочий находит отражение в теории дуализма муниципального управления.

Согласно этой теории органы местного самоуправления, осуществляя соответствующие управленческие функции, выходят за рамки местных интересов и, следовательно, должны действовать как инструмент государственного управления. Усиление правового регулирования местного самоуправления, все чаще предписывающего муниципальным органам не только решение конкретных вопросов, но и способы их реализации, все больше интегрирует местные органы в государственный механизм. Многие вопросы местного значения превращаются из прав муниципальных органов в их обязанности, выполняемые под контролем государственных органов.

Иногда в юридической литературе выделяют так называемою теорию социального обслуживания, которая главной задачей органов и должностных лиц местного самоуправления видит оказание услуг местному населению, а главной целью их деятельности выступает благосостояние местных жителей.