Модуль 2. Основы местного самоуправления в российской федерации

Тема 2.1. Местное самоуправление в Российской Федерации

2.1.1. Понятие, признаки и сущность местного самоуправления

2.1.2. Понятие, содержание и значение общих принципов местного самоуправления

2.1.3. Понятие и содержание основных функций местного самоуправления

2.1.4. Межмуниципальное сотрудничество

2.1.5. Местное самоуправление и государственная власть: правовые основы взаимодействия

Вопросы для самоконтроля

Семинар

Источники и примечания

2.1.1. Понятие, признаки и сущность местного самоуправления

В Конституции РФ, несмотря на значительное количество статей, регулирующих правовой статус местного самоуправления, собственно определение данного понятия не дается.

Легальное определение понятия местного самоуправления закреплено в ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" местное самоуправление в Российской Федерации – форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, – законами субъектов Российский Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Следует также отметить, что определение местного самоуправления в российском законодательстве несколько отличается от используемого в Европейской хартии местного самоуправления. В соответствии с п. 1 ст. 3 данного международного акта под местным самоуправлением понимается право и способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, в соответствии со своей компетенцией и в интересах местного населения. Соответственно, в нем под местным самоуправлением в первую очередь понимается деятельность органов местного самоуправления, в то время как российский закон подчеркивает участие населения.

Следует согласиться с теми признаками местного самоуправления, которые выделяют М.И. Кудилинский, И.А. Шевелева, подразделяя их на внутренние и внешние [1].

Внутренние признаки местного самоуправления:

1. Автономность местного самоуправления. В соответствии со ст. 12 Конституции РФ [2] местное самоуправление организационно обособлено от системы государственной власти, а органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. В связи с этим влияние государства на определение персонального состава органов и должностных лиц местного самоуправления строго ограничено. Органы местного самоуправления формируются населением муниципального образования самостоятельно либо через выборные органы.

2. Самостоятельность местного самоуправления. Муниципальные образования наделяются собственной компетенцией по решению некоторой части публичных вопросов, именуемых вопросами местного значения. Государство, исходя из ст. 12 и главы 8 Конституции РФ, сознательно и добровольно отказалось от части собственных полномочий в пользу населения муниципальных образований.

Вопросы местного значения могут решаться только населением муниципального образования непосредственно или через органы местного самоуправления. Временное осуществление полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти допускается только в исключительных случаях и только как временная мера. Возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями подчеркивает самостоятельность местного самоуправления. Государство признает, что полномочия, не связанные с вопросами местного значения, должны передаваться в особой процедуре, гарантирующей права органов местного самоуправления и населения муниципальных образований.

3. Независимость местного самоуправления. Население муниципальных образований осуществляет местное самоуправление непосредственно либо путем создания собственных органов местного самоуправления. Система и структура органов местного самоуправления определяется населением муниципального образования самостоятельно, в рамках, установленных законом. Кроме того, местное самоуправление осуществляется населением муниципального образования, исходя из собственных интересов, которые не обязательно совпадают с интересами субъекта Российской Федерации и государства в целом.

Независимость местного самоуправления предполагает наличие собственной ресурсной базы, обеспечивающей эффективное решение вопросов местного значения, в частности, муниципальной собственности, и местных налогов.

4. Ответственность. В системе местного самоуправления ответственность следует понимать в позитивном и негативном смысле. Ответственность в позитивном смысле означает, что население муниципального образования непосредственно или через соответствующие органы осуществляет местное самоуправление под свою ответственность. Государство передало населению не только полномочия, но и всю полноту ответственности за их осуществление. Например, если город каким-либо образом оказался не готов к зиме, ответственность за это несут, прежде всего, органы местного самоуправления. Кроме того, государство не несет ответственности по обязательствам муниципальных образований.

Ответственность в негативном смысле, т. е. обязанность претерпеть неблагоприятные последствия за нарушение правовых норм, означает, что органы местного самоуправления несут ответственность перед населением, государством, физическими и юридическими лицами.

5. Значительный удельный вес форм непосредственной демократии. Исходя из легального определения, местное самоуправление считается деятельностью населения. Законодатель делает особый акцент на том, что эта деятельность осуществляется, во-первых, непосредственно и, во-вторых, через органы местного самоуправления.

Следует указать, что такие формы непосредственной демократии, как собрания, сходы, конференции граждан, отзыв выборных должностных лиц местного самоуправления используются только на муниципальном уровне.

Внешние признаки местного самоуправления:

1. Территория. Местное самоуправление как форма публичной власти невозможна в отсутствие соответствующей территории. Территория понимается в сугубо административном смысле и не зависит от права собственности на те или иные земельные участки. П. 4 ч. 1 ст. 11 Федерального закона от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" устанавливает, что в состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения.

2. Население. Осуществление государственной власти на ненаселенных территориях встречается достаточно редко, но в принципе не исключено. Осуществление местного самоуправления в отсутствие населения невозможно, поскольку именно население муниципального образования является субъектом местного самоуправления.

3. Органы местного самоуправления. Несмотря на значительный удельный вес форм непосредственной демократии, для осуществления полноценного муниципального управления необходимы соответствующие органы. Наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации, по общему правилу, является обязательным.

4. Объекты муниципальной собственности. Значительная часть вопросов местного значения не может быть решена в отсутствие необходимой инфраструктуры, которая в российских условиях находится в муниципальной собственности. Это, в частности, относится к организации электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом, обеспечению малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством.

5. Местный бюджет. Местный бюджет является единственной правовой формой образования и расходования финансовых средств для решения органами местного самоуправления вопросов местного значения.

6. Местная символика. Муниципальные образования в соответствии с федеральным законодательством и геральдическими правилами вправе устанавливать официальные символы, отражающие исторические, культурные, национальные и иные местные традиции и особенности.

Общеизвестно, что понятие местного самоуправления является достаточно сложным и многообразным явлением. Для раскрытия сущности местного самоуправления как самостоятельного института гражданского общества оно, как правило, рассматривается в семи аспектах.

Первый аспект. Местное самоуправление – одна из основ конституционного строя, основополагающий принцип осуществления власти в обществе и государстве.

Второй аспект. Местное самоуправление – это право граждан, населения данной территории на самостоятельное заведование местными делами.

Третий аспект. Местное самоуправление – это сама деятельность граждан по самостоятельному разрешению вопросов местного значения.

Четвертый аспект. Местное самоуправление – это одна из предусмотренных Конституцией РФ форм народовластия.

Пятый аспект. Наряду с государственным управлением местное самоуправление является одним из видов социального управления.

Шестой аспект. Местное самоуправление – основополагающий принцип осуществления власти в обществе и государстве, который наряду с принципом разделения властей определяет систему управления демократического правового государства.

Седьмой аспект. Местное самоуправление – один из элементов гражданского общества.