1.3.4. Земское и городское самоуправление в дореволюционной России. Земская (1864г.) и городская (1870г.) реформы Александра II

Бедственное состояние губерний, противостояние на всех уровнях власти, недовольство в разных слоях общества, отмена крепостного права и другие причины потребовали решения проблемы на местах.

Императором Александром II 1 января 1864 г. было утверждено Положение о губернских и уездных земских учреждениях, а 16 июня 1870 г. – Городовое положение. Реформа была направлена на укрепление самостоятельности местных обществ, их органов, соединение разных групп населения, сословий в решении общих дел и задач по месту жительства. Земское самоуправление рассматривалось как обособленное от государства публичное управление, лишь опекаемое и контролируемое в известных пределах государством.

Органы земств по Положению 1864 г. – уездные и губернские земские собрания (представительные и распорядительные органы), избираемые на три года, а также уездные и губернские земские управы (коллегиальные исполнительные органы), избираемые из своего состава уездными, губернскими собраниями на срок их полномочий. Органы городского самоуправления по Положению 1870 г. – городские избирательные собрания, городские думы (представительные и распорядительные органы), избираемые на четыре года, а также Городские управы (коллегиальные исполнительные органы), избираемые городскими думами на срок их полномочий. Земские и городские учреждения образовывались как органы всесословные, однако формировались они с учетом сословного деления населения.

Выборы уездных земских гласных проводились по так называемой трехклассной (иногда ее еще называют трехкурийной) системе. В соответствии с Положением 1864 г. к первому классу относились частные землевладельцы, не входившие в состав городских и сельских сообществ, ко второму – лица, принадлежавшие к городским сообществам, к третьему – лица, принадлежавшие к сельским сообществам. Число гласных от каждого класса определялось в особом расписании.

В соответствии с Положением о губернских и уездных земских учреждениях 1890 г. выборы гласных также базировались на трехклассной системе, в основу которой было положено доминирование дворянского сословия: к первому классу относились потомственные, а также личные дворяне, ко второму – прочие избиратели, к третьему – крестьяне.

Число гласных по-прежнему определялось особым расписанием по уездам каждой губернии. Причем дворянам законодательно обеспечивалось большее число гласных, нежели остальным вместе взятым. В среднем на каждый уезд приходилось примерно 16 гласных от дворян, девять от крестьян и четыре гласных от прочих избирателей.

В соответствии с нормами земского законодательства выборы от первых двух классов проводились на земских избирательных собраниях. Для личного участия в подобном собрании необходимо было: иметь русское подданство; быть не моложе 20 лет; быть лицом мужского пола; обладать определенной собственностью; быть лицом достойного поведения.

За малолетних (несовершеннолетних) лиц в выборах могли участвовать их опекуны или попечители. Лица женского пола избирательным правом не обладали и были вправе уполномочивать на участие в избирательных собраниях лишь своих родственников мужского пола по прямой восходящей или нисходящей линии (отцов, мужей, братьев, совершеннолетних сыновей или внуков).

Имущественный ценз определялся владением не менее одного года на праве собственности (пожизненным владением) землей в пределах уезда в размере, указанном в законе, или другим недвижимым имуществом стоимостью не ниже 15 тыс. руб.

Благотворительные, научные, учебные учреждения, торговые и промышленные общества, торговые и иные компании, учрежденные в России на основании законов и отвечающие имущественному цензу, также имели право участвовать в выборах через своих представителей.

Как не удовлетворяющие требованию "непорочного, достойного поведения" были лишены права участия в выборах лица:

• подвергшиеся суду за преступные деяния, влекущие за собой лишение или ограничение прав состояния либо исключение со службы, а равно за кражу, мошенничество и другие корыстные посягательства в случаях, когда они не были оправданы судебными органами;

• отрешенные (отстраненные) судебным приговором от должности в течение трех лет со дня такого решения;

• состоящие под следствием или судом по обвинению в преступных деяниях, влекущих за собой лишение или ограничение прав состояния либо отрешение от должности, и некоторые другие лица.

Выборы земских гласных от крестьян в Европейской части России осуществлялись по системе косвенных выборов. Так, по Положению 1864 г. волостные сходы избирали выборщиков в количестве, не превышающем одной трети волостного схода, а последние и избирали гласных.

По Положению 1890 г. эта система была изменена. Двухступенчатая система выборов заменялась, назначением гласных администрацией из числа кандидатов, предложенных волостными сходами. Каждый волостной сход избирал по одному-два кандидата, из числа, которых губернатор утверждал состав гласных в соответствии с расписанием. Причем не только утверждался гласный, но и определялась очередь кандидатов в гласные.

Губернское земское собрание состояло из губернских гласных и членов по должности. Губернские гласные избирались сроком на три года уездным земским собранием из числа гласных этого собрания.

Количество губернских гласных определялось особым расписанием. В зависимости от губернии их число варьировалось от 15 до 62.

Меньшую по численности группу губернского земского собрания составляли члены по должности, к которым относились:

• все уездные предводители дворянства;

• все председатели земских управлений губерний (с 1899 г.);

• председатели и члены губернской управы;

• местные начальники (управления земледелия и: государственного имущества); - управляющие удельными округами;

• депутат от духовного ведомства, если епархиальное начальство сочтет это необходимым;

• представители других заинтересованных ведомств.

Возглавлял работу губернского земского собрания губернский предводитель дворянства, являвшийся одним из высших должностных лиц губернии и назначавшийся государем. Условия деятельности земских собраний определялись специальными правилами, общими как для уездов, так и для губерний.

Губернские, уездные земские органы нацеливались на заведование делами, относящимися к хозяйственным пользам и нуждам соответствующих губерний, уездов. Земства ведали своими имуществами, капиталами, денежными сборами, благотворительными заведениями; устройством и содержанием принадлежащих им зданий, сооружений, путей сообщения; обеспечением народного продовольствия; прекращением нищенства; управлением взаимным земским страхованием имущества; попечением о развитии местной торговли и промышленности. Они участвовали в попечении о народном образовании, здравоохранении; содействовали предупреждению падежей скота; охране хлебных посевов. Аналогичные вопросы, как в части местных дел, так и государственных Задач решали органы городского самоуправления с учетом своеобразия городских поселений. Так, на них возлагалось обеспечение благоустройства городов согласно утвержденным планам, содержание городских коммуникаций, обеспечение воинского постоя.

Существенным недостатком земской реформы был тот факт, что земство существовало только на уровне губернии и на уровне уезда, а на уровне центра и волости – оно отсутствовало. Также не было соподчинения между губернскими и уездными земскими органами, вместе с тем решения губернских земских органов, принятые в пределах их компетенции, были обязательны для исполнения уездных земских органов.