91. Полномочия местного самоуправления в области использования и охраны земли и других природных ресурсов.

Полномочия местного самоуправления в области использования земли и других природных ресурсов

Земля и другие природные ресурсы — основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Государство регулирует земельные отношения в целях обеспечения рационального использования и охраны земель, создания условий для равноправного развития различных форм хозяйствования на земле, воспроизводства плодородия почв, сохранения и улучшения природной среды и охраны прав на землю физических и юридических лиц.

Важную роль в достижении этих целей играют органы местного самоуправления, которые обладают широким кругом полномочий в области использования земли и других природных ресурсов.

Компетенция органов местного самоуправления в данной сфере определяется Конституцией РФ, Законом об общих принципах организации местного самоуправления, а также Земельным кодексом РФ, Законом РФ “О недрах” (в редакции от 3 марта 1995 г.) и другими законодательными актами.

Конституция РФ, признавая и защищая равным образом муниципальную и иные формы собственности, закрепляет, что земля и другие природные ресурсы могут находиться в муниципальной собственности.

Закон об общих принципах организации местного самоуправления относит к территории муниципального образования все земли в его границах независимо от форм собственности и целевого назначения: земли городских, сельских поселений, земли, необходимые для развития поселений, и другие земли в границах муниципального образования.

Установление и изменение границ муниципального образования осуществляется с учетом исторических и иных местных традиций по инициативе населения, органов местного самоуправления, а также органов государственной власти. При этом не допускается изменение границ муниципального образования без учета мнения населения соответствующих территорий.

Органы местного самоуправления, решая вопросы своего ведения в области земельных отношений, в пределах своих полномочий могут согласно Земельному кодексу РФ издавать акты, содержащие нормы земельного права (ст. 2). Так, органы местного самоуправления устанавливают с учетом требований законодательства РФ правила землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований. Они также вправе разрабатывать и реализовывать местные программы использования и охраны земель. При этом органы местного самоуправления обязаны обеспечить возможность участия граждан и общественных организаций (объединений) в решении вопросов, касающихся их прав на землю в порядке и формах, которые установлены законодательством.

К полномочиям органов местного самоуправления в области земельных отношений относится планирование использования земель, управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности.

Планирование использования земель осуществляется органами местного самоуправления прежде всего посредством утверждения территориальных схем градостроительного планирования развития территорий районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов), генеральных планов городских и сельских поселений, проектов планировки частей территорий городских и сельских поселений. Кроме того, местные целевые программы и программы социально-экономического развития территории муниципальных образований, принимаемые представительными органами местного самоуправления, содержат градостроительные разделы, в которых находит отражение метод планирования использования муниципальных земель.

На территории городских и сельских поселений могут устанавливаться территориальные зоны различных видов: жилые, производственные, рекреационные, сельскохозяйственного использования и др.

Управляя и распоряжаясь муниципальной землей, органы местного самоуправления предоставляют муниципальные земельные участки в собственность граждан и юридических лиц, за исключением земельных участков, которые в соответствии с ЗК, федеральными законами не могут находиться в частной собственности. Земельные участки из земель, находящихся в муниципальной собственности, могут предоставляться также в аренду, а юридическим лицам также в постоянное (бессрочное) пользование. Предоставление гражданам и юридическим лицам земельных участков осуществляется на основании решения органа местного самоуправления, обладающего правом предоставления соответствующих земельных участков (в соответствии с уставом муниципального образования) в пределах их компетенции и в соответствии с ЗК.

Земельный кодекс РФ (2001 г.) упростил порядок приватизации земельных участков, в том числе находящихся в муниципальной собственности. Если гражданин или юридическое лицо пожелают приватизировать ранее предоставленные им земельные участки, то орган местного самоуправления обязан в двухнедельный срок принять решение о предоставлении земельного участка в собственность гражданина или юридического лица.

ЗК определяет порядок предоставление земельных участков, находящихся в муниципальной собственности для строительства.

Во-первых, органы местного самоуправления вправе предоставлять земельные участки в собственность без предварительного согласования места размещения объекта. Это осуществляется согласно ЗК исключительно на торгах (конкурсах, аукционах). Предметом торгов может быть земельный участок с установленными границами или право на заключение аренды такого земельного участка. Орган местного самоуправления определяет -целевое назначение и разрешенное использование земельного участка, форму проведения торгов (конкурсов, аукционов) и сумму задатка. Запрещается передача земельных участков в собственность без проведения торгов. Во-вторых, предоставление земельных участков для строительства может быть осуществлено с предварительным согласованием места размещения объекта. Орган местного самоуправления обеспечивает определение вариантов размещение объекта и информирование населения о возможном или предстоящем предоставлении земельного участка. Результаты выбора земельного участка и предварительное согласование места размещения объекта оформляется актом о выборе земельного участка. Этот акт является основанием для последующего принятия органом местного самоуправления решения о предоставлении земельного участка.

ЗК определяет также порядок предоставления гражданам земельных участков в собственность (за плату или бесплатно) либо в аренду для целей, не связанных со строительством. Органы местного самоуправления обязаны обеспечить управление и распоряжение земельными участками, которые находятся в собственности и (или) в ведении муниципального образования, на принципах эффективности, справедливости, публичности, открытости и прозрачности процедур предоставления таких земельных участков. Для этого органы местного самоуправления обязаны: а) установить процедуры и критерии предоставления таких участков, в том числе и порядок рассмотрения заявок и принятия решений;

б) уполномочить на управление и распоряжение земельными участками и иной недвижимостью специальный орган; в) обеспечить подготовку информации о земельных участках и заблаговременную публикацию такой информации.

ЗК допускает предоставление в постоянное (бессрочное) пользование земельных участков муниципальным учреждениям, органам местного самоуправления и др. Вместе с тем гражданам земельные участки не могут предоставляться в постоянное (бессрочное) пользование. Однако право постоянного (бессрочного) пользования находящимися в муниципальной собственности земельными участками, которое возникло у граждан или юридических лиц до введения в действие нового ЗК, сохраняется. При этом субъекты данного права не вправе распоряжаться этими земельными участками. ЗК разрешает гражданам, обладающим земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования, приобретать их в собственность. Каждый гражданин имеет право однократно бесплатно приобрести в собственность находящийся в его постоянном (бессрочном) пользовании земельный участок. Сохраняется также право пожизненного наследуемого владения земельным участком, находящимся в муниципальной собственности, приобретенное гражданином до введения в действие нового ЗК. Предоставление такого права после его введения в действие уже не допускается. Граждане, имеющие земельные участки в пожизненном наследуемом владении, имеют право приобрести их в собственность. Каждый гражданин, имеющий такой земельный участок, вправе однократно бесплатно приобрести его в собственность. Органы местного самоуправления могут предоставлять земельные участки в безвозмездное срочное пользование юридическим лицам, указанным в ЗК (например, муниципальным учреждениям), на срок не более чем на один год.

Предельные (максимальные и минимальные) размеры земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность из находящихся в муниципальной собственности земель для ведения личного подсобного хозяйства и индивидуального жилищного строительства, устанавливаются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

В актах органов местного самоуправления указывается категория земель (сельскохозяйственного назначения, поселений и др.).

Отнесение земель к категориям, перевод их из одной категории в другую осуществляется соответствующими органами государственной власти, а в некоторых случаях — органами местного самоуправления, а именно: земель, находящихся в муниципальной собственности (за исключением земель сельскохозяйственного назначения); земель целевого назначения, находящихся в частной собственности (за исключением земель сельскохозяйственного назначения).

Права на земельные участки удостоверяются документов в соответствии с Федеральным законом “О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним”.

Согласно ЗК земельные участки, отнесенные к землям, изъятым из оборота, не могут предоставляться в частную собственность, а также быть объектами сделок, предусмотренных гражданским законодательством. Так, ограничиваются в обороте, в частности, следующие земельные участки, находящиеся в муниципальной собственности: а) в пределах особо охраняемых природных территорий; б) занятые находящимися в муниципальной собственности водными объектами в составе водного фонда; в) предоставленные для нужд связи, организаций транспорта и др.

ЗК предоставил право органам местного самоуправления устанавливать публичный сервитут (право ограниченного пользования чужим земельным участком). Публичный сервитут устанавливается нормативным правовым актом органа местного самоуправления без согласования с собственником земельного участка без изъятия земельного участка. Публичный сервитут устанавливается для обеспечения интересов муниципального образования, его населения. Могут устанавливаться публичные сервитуты для прохода или проезда через земельный участок, проведения дренажных работ, прогона скота через земельный участок и т.п. Публичный сервитут может быть прекращен в случае отсутствия общественных нужд, для которых он был установлен, путем принятия акта о его отмене.

Органы местного самоуправления обладают полномочиями в области мониторинга земель, землеустройства и земельного кадастра.

Государственный земельный кадастр представляет собой систематизированный свод документированных сведений о земельных участках и прочно связанных с ними иных объектах недвижимого имущества, о правовом режиме земель, о кадастровой стоимости, местоположении, размерах земельных участков и прочно связанных с ними объектов недвижимого имущества. В земельный кадастр включается также информация о субъектах прав на земельные участки. Функции по ведению государственного земельного кадастра осуществляет Федеральная служба земельного кадастра России. Государственный мониторинг земель — это система наблюдений за состоянием земель, которая позволяет, в частности, своевременно выявлять изменения состояния земель, прогнозировать и вырабатывать рекомендации о предупреждении и об устранении последствий негативных процессов, осуществлять информационное обеспечение муниципального управления земельными ресурсами. Так, органы местного самоуправления вправе получать в установленном порядке от Федеральной службы земельного кадастра России статистические, аналитические и картографические материалы специального (отраслевого) назначения, а также информацию о состоянии земель, прогнозировании и планировании их рационального использования. Выдача запрашиваемых сведений производится на основании письменного запроса на бланке органа местного самоуправления, подписанного руководителем (заместителем руководителя) этого органа.

Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями в сфере осуществления государственного мониторинга земель и ведения государственного земельного кадастра.

По инициативе органов местного самоуправления проводится землеустройство, которое включает в себя мероприятия по изучению состояния земель, планированию и организации рационального использования земель и их охраны, образованию новых и упорядочению существующих объектов землеустройства и установлению их границ на местности. Документы, подготовленные в результате проведения землеустройства, используются при проведении государственного земельного кадастра и мониторинга земель. Порядок проведения землеустройства устанавливается федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ.

Землеустройство, в частности, предусматривает:

• разработку схем земельных ресурсов и схем землеустройства;

• установление и изменение городской черты, поселковой черты и черты сельских населенных пунктов;

• составление проектов образований новых и упорядочения существующих землевладений и землепользовании с устранением неудобств в расположении земель, отвод земельных участков в натуре, подготовку документов, удостоверяющих право собственности на землю, и др.

Цель землеустройства определяется во многом целевым назначением земель.

Проект землеустройства состоит из графической и текстовой частей. В нем обосновываются основные направления рационального использования земель с учетом особенностей территории.

Землеустроительные проекты составляются землеустроительными организациями и представляются соответствующим органам местного самоуправления в качестве материалов, обосновывающих их решения в области регулирования земельных отношений. Утвержденные и перенесенные в натуре на местность проекты землеустройства служат основой для выдачи собственнику земли, землепользователю документа, удостоверяющего право на земельный участок.

При установлении границ землепользовании в городах и других поселениях органы местного самоуправления должны руководствоваться Градостроительным кодексом РФ, а также Положением о порядке установления границ землепользовании в застройке городов и других поселений, утвержденным постановлением Правительства РФ от 2 февраля 1996 г. Положение разработано в целях закрепления и передачи земельных участков и прочно связанных с ними зданий и сооружений как единых объектов недвижимого имущества в городах и других поселениях в собственность, владение, пользование, аренду физических и юридических лиц, а также для их регистрации, налогообложения и осуществления сделок, связанных с недвижимостью.

До начала земельной реформы в Российской Федерации не возникал вопрос о регистрации землепользовании, ибо они рассматривались исключительно как пространственный базис для решения градостроительных задач. Новый тип земельных отношений, основанный на многообразии форм собственности на землю, формировании рынка земли, породил необходимость создания эффективной системы платежей за землю, регулирования всех операций с ней, защиты прав на земельные участки и недвижимость. На решение этой задачи и направлено названное выше постановление Правительства РФ.

При установлении границ землепользовании (межевании) органы местного самоуправления должны учитывать, что границы и размеры земельных участков, переданных в собственность, владение, пользование юридических и физических лиц, а также государственных и муниципальных земельных участков, сданных в аренду до принятия названного выше Положения, не подлежат пересмотру, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами.

Работы по межеванию проводятся на основании постановлений органов местного самоуправления или по заявкам владельцев недвижимости. Постановления органов местного самоуправления о межевании и сроки его проведения публикуются в местной печати.

Межевание включает: а) подготовительные работы (сбор заявок на установление границ земельного участка, данных бюро технической инвентаризации и территориальных органов по земельным ресурсам и землеустройству по всем объектам, расположенным на территории, подлежащей межеванию, и т.д.); б) разработку плана межевания микрорайона или квартала, согласование его с физическими и юридическими лицами; в) установление границ в натуре.

Разработка плана межевания осуществляется по инициативе органов местного самоуправления или владельцев недвижимости.

Границы земельных участков устанавливаются по красным линиям, осям внутренних проездов, другим границам.

К плану межевания прилагаются: акты согласования границ землепользовании; каталог координат границ землепользовании; перечень сервитутов; пояснительная записка.

План межевания утверждается решением органа местного самоуправления и является основанием для установления границ земельных участков в натуре, закрепления их межевыми знаками и регистрации недвижимости в установленном порядке.

Организация работ по межеванию внутри существующей жилой застройки может осуществляться комиссией, специально создаваемой органами местного самоуправления на период проведения работ по межеванию.

Органы, местного самоуправления устанавливают границы и размеры земельных участков в кондоминиумах. Кондоминиум — это единый комплекс недвижимого имущества, включающий земельный участок в установленных границах и расположенное на нем жилое здание, иные объекты недвижимости, в котором отдельные части, предназначенные для жилых или иных целей (помещения), находятся в собственности граждан, юридических лиц Российской Федерации, субъектов Федерации, муниципальных образований (домовладельцев) — частной, государственной, муниципальной и иной формах собственности, а остальные части (общее имущество) находятся в их общей долевой собственности. Согласно Федеральному, закону от 15 июня 1996 г. “О товариществах собственников жилья” границы земельных участков в существующей застройке населенных пунктов, входящих в состав кондоминиума, определяются действующими землеотводами. Размеры же земельных участков для вновь строящихся объектов в кондоминиуме определяются в соответствии с требованиями градостроительных нормативов исходя из условий обеспечения минимальных противопожарных и санитарных разрывов между зданиями в застройке населенных пунктов, доступа ко всем частям имущества.

В соответствии с Положением об определении размеров и установлении границ земельных участков в кондоминиумах, утвержденным постановлением Правительства РФ от 26 сентября 1997г., порядок организации работ по определению размеров и установлению границ земельных участков в кондоминиумах, включая оплату подготовки и выдачи документов, необходимых для создания кондоминиумов, определяется органами местного самоуправления городов и других поселений, а в городах, где находятся несколько муниципальных образований, — в соответствии с уставом города.

До принятия Федерального закона от 21 июля 1997 г. “О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним” регистрацию прав на земельные участки осуществлял местный комитет по земельным ресурсам и землеустройству. Закон установил, что государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним проводится на всей территории Российской Федерации в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

Ведение Единого государственного реестра осуществляют учреждения юстиции по регистрации прав на территории регистрационного округа по месту нахождения недвижимого имущества.

Учреждение юстиции по регистрации прав выдает свидетельство о государственной регистрации прав: а) правообладателю — при регистрации любого вещного права на объект недвижимого имущества; б) арендатору — при регистрации аренды; в) залогодержателю — при регистрации ипотеки.

Постановление Правительства РФ от 1 ноября 1997 г. “О мерах по реализации Федерального закона “О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок” органам исполнительной власти субъектов Федерации и органам местного самоуправления рекомендовано обеспечить создание единой системы информации о недвижимом имуществе, основанной на материалах информационных баз данных и архивов технической инвентаризации, жилищных органов, органов градостроительства, органов по земельным ресурсам и землеустройству, органов по управлению государственным и муниципальным имуществом.

В соответствии с Законом субъекты Федерации создают региональные программы развития системы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, поэтапно вводя систему государственной регистрации прав. При этом они вправе делегировать органам местного самоуправления часть своих полномочий в области организации системы государственной регистрации прав, предусмотренных Законом.

В соответствии с Законом РФ от 11 октября 1991 г. “О плате за землю” использование земли в Российской Федерации является платным. Формами платы являются: земельный налог, арендная плата. Для целей налогообложения и в иных случаях, предусмотренных Земельным кодексом, федеральными законами, устанавливается кадастровая стоимость земельного участка. Порядок проведения государственной оценки земли устанавливается Правительством РФ. Рыночная стоимость земельного участка устанавливается в соответствии с федеральным законом об оценочной стоимости. В случае определения рыночной стоимости земельного участка его кадастровая стоимость устанавливается в процентах от рыночной стоимости земельного участка.

Собственники земли, землевладельцы и землепользователи, кроме арендаторов, облагаются ежегодным земельным налогом, который является местным налогом. За земли, переданные в аренду, взимается арендная плата.

Минимальные ставки земельного налога за один гектар пашни и других сельскохозяйственных угодий устанавливаются органами законодательной (представительной) власти субъектов Федерации. Размеры земельного налога за участки в границах сельских населенных пунктов, за городские (поселковые) земли определяются Законом РФ о плате за землю.

Закон закрепляет некоторые полномочия органов местного самоуправления в этой области. Так, органы местного самоуправления вправе с учетом благоприятных условий размещения земельных участков в границах сельских населенных пунктов и вне их черты, предоставленных гражданам для ведения личного подсобного хозяйства, садоводства, огородничества, животноводства, сенокошения и выпаса скота, повышать ставки земельного налога, но не более чем в два раза. Органами местного самоуправления городов дифференцируются средние ставки земельного налога по местоположению и зонам различной градостроительной ценности территории города.

Кроме того, органы местного самоуправления имеют право устанавливать льготы по земельному налогу в виде частичного освобождения на определенный срок, отсрочки выплаты, понижения ставки земельного налога для отдельных плательщиков в пределах суммы налога, остающейся в распоряжении соответствующего органа местного самоуправления.

Юридические лица ежегодно представляют в налоговые органы расчет причитающегося с них налога, который они исчисляют сами. Начисление земельного налога гражданам производится органами государственной налоговой службы, которые ежегодно вручают им платежные извещения об уплате налога.

Платежи за землю зачисляются в соответствующие местные бюджеты:

за земли в пределах границ сельских населенных пунктов и другие земли, переданные в их ведение, — на бюджетные счета сельских органов местного самоуправления; за земли в пределах поселковой, городской границы и другие земли, переданные в их ведение, а также за земли в границах района, за исключением земель, переданных в ведение сельских органов местного самоуправления, — в соответствии с установленными законодательством РФ долями на бюджетные счета Российской Федерации в федеральном казначействе, субъекта Федерации, соответствующую часть средств — на бюджетные счета соответствующих органов местного самоуправления.

При аренде земель, находящихся в муниципальной (или государственной) собственности, соответствующие органы исполнительной власти устанавливают базовые размеры арендной платы по видам использования земель и категориям арендаторов. При этом арендная плата может устанавливаться как в денежной, так и в натуральной форме.

Земельный налог и арендная плата учитываются в доходах и расходах соответствующих бюджетов отдельной строкой и используются на цели, связанные с финансированием мероприятий по землеустройству, ведению земельного кадастра и мониторинга, охране земель, повышению их плодородия и т.п. Средства на эти цели расходуются по соответствующим нормативам.

Органы, местного самоуправления осуществляют контроль за использованием земель на территории муниципального образования. Задачей контроля является обеспечение соблюдения всеми физическими, должностными и юридическими лицами требований земельного законодательства в целях эффективного использования и охраны земель.

Земельный кодекс РФ различает: а) государственный земельный контроль; б) муниципальный земельный контроль и в) общественный земельный контроль.

Муниципальный земельный контроль за использованием земель на территории муниципального образования осуществляется органами местного самоуправления или уполномоченными ими органами. Этот контроль осуществляется в соответствии с законодательством РФ и в порядке, установленном нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Государственный земельный контроль осуществляется специально уполномоченными государственными органами. Общественный земельный контроль осуществляют органы территориального общественного самоуправления, другие общественные структуры, граждане. Органы местного самоуправления взаимодействуют в этой сфере и с государственными, и общественными структурами, осуществляющими земельный контроль. В тесном взаимодействии с последними они:

• принимают меры к устранению нарушений земельного законодательства;

• информируют население о состоянии земельного фонда, эффективности его использования и принимаемых мерах по охране земель;

• не допускают самовольного занятия земельных участков;

• следят за соблюдением установленного режима использования земельных участков в соответствии с их целевым назначением;

• обеспечивают выполнение природоохранных требований при отводе земель под все виды хозяйственной деятельности;

соблюдение экологических норм при размещении, проектировании, строительстве и эксплуатации предприятий и других объектов.

Земельный кодекс предусматривает возможность принудительного прекращения прав на земельный участок лиц, не являющихся его собственниками, ввиду ненадлежащего использования земельного участка и определяет права органов местного самоуправления как участников данного процесса. Так, орган местного самоуправления после получения соответствующих материалов от исполнительного органа государственной власти по осуществлению государственного земельного контроля направляет в суд заявление о прекращении права на земельный участок, а по истечении десятидневного срока с момента принятия решения суда о прекращении права на земельный участок направляет заявление о государственной регистрации прекращения права на земельный участок с приложением акта в орган государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

Гражданский кодекс РФ и Земельный кодекс РФ определяют условия и порядок изъятия, в том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд. Изъятие земельных участков для муниципальных нужд осуществляется в исключительных случаях, связанных, например, с размещением объектов муниципального значения при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов.

В соответствии с Федеральным законом от 30 апреля 1999 г. “О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации” органы местного самоуправления осуществляют контроль за отводом, использованием и охраной лицами, относящимися к малочисленным народам, земель, необходимых для ведения традиционного образа жизни и занятия традиционными промыслами малочисленных народов. Лица, относящиеся к малочисленным народам, безвозмездно владеют и пользуются в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов землями различных категорий, необходимыми для осуществления их традиционного хозяйствования и занятия традиционными промыслами, и общераспространенными полезными ископаемыми.

Земельное и природоохранное законодательство устанавливает различные виды правовой ответственности за его нарушение: дисциплинарную, материальную, административную, уголовную.

Все споры, связанные с отчуждением и приобретением земельных участков, а также другие земельные споры рассматриваются в судебном порядке.

Органы местного самоуправления решают некоторые вопросы, связанные с использованием и охраной других природных ресурсов. Они вправе осуществлять регулирование отношений недропользования в пределах предоставленных им действующим законодательством полномочий.

Недра в границах территории Российской Федерации, включая и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью. Вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.

Вместе с тем в соответствии с Законом РФ “О недрах” (в редакции от 3 марта 1995 г.) в компетенцию органов местного регулирования отношений недропользования входит:

• участие в решении вопросов, связанных с соблюдением социально-экономических и экологических интересов населения территории, при предоставлении недр в пользование и отводе земельных участков;

• развитие минерально-сырьевой базы для предприятий местной промышленности;

• предоставление в соответствии с установленным порядком разрешений на разработку месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также на строительство подземных сооружений местного значения;

• приостановление работ, связанных с пользованием недрами, на земельных участках в случае нарушения положений Закона о недрах;

• контроль за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;

• введение ограничений на пользование участками недр на территориях населенных пунктов, пригородных зон, объектов промышленности, транспорта и связи в случаях, если это пользование может создать угрозу жизни и здоровью людей, нанести ущерб хозяйственным объектам или окружающей природной среде.

Добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы согласно закону могут находиться в муниципальной собственности.

Органы местного самоуправления в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Федерации получают плату, в том числе в натуральной форме, от пользователей природными ресурсами, которые добываются на территории муниципального образования. Так, согласно Закону о недрах в местные бюджеты поступают:

• платежи за поиски и разведку месторождений всех полезных ископаемых и платежи за добычу общераспространенных полезных ископаемых на территории муниципального образования;

• платежи за пользование недрами в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых;

• часть суммы платежей полезных ископаемых, кроме общераспространенных (30% платежей за добычу углеводородного сырья и 50% платежей за добычу других полезных ископаемых).

В соответствии с водным законодательством муниципальные образования являются субъектами водных отношений, т.е. отношений в области использования и охраны, водных объектов.

От имени городских, сельских поселений и других муниципальных образований в водных отношениях участвуют органы местного самоуправления в рамках своей компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.

В Российской Федерации установлена государственная собственность на водные объекты. Вместе с тем Водный кодекс РФ допускает, что в муниципальной собственности могут находиться обособленные водные объекты, т.е. небольшие по площади и непроточные искусственные водоемы, не имеющие гидравлической связи с другими поверхностными водными объектами. Согласно Закону об общих принципах организации местного самоуправления к ведению муниципальных образований относится регулирование использования водных объектов местного значения.

Органы местного самоуправления устанавливают места, где запрещены забор воды для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, купание, плавание на маломерных плавательных средствах, водопой скота, а также определяют иные условия общего водопользования на водных объектах, расположенных на территориях городских, сельских поселений и других муниципальных образований.

Водный кодекс РФ устанавливает, что население оповещается о запрещении купания и иных подобного рода условиях осуществления общего водопользования через средства массовой информации, специальными информационными законами или иными способами.

Органам местного самоуправления могут передаваться отдельные государственные полномочия в области использования и охраны водных объектов в соответствии с законодательством РФ и необходимые для реализации указанных полномочий материальные и финансовые средства. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству (ст. 68 Водного кодекса РФ).

Полномочия местного самоуправления в области охраны окружающей среды

Окружающая природная среда — это естественная основа жизнедеятельности людей, необходимое условие и средство социально-экономического развития общества и государства.

Каждый гражданин имеет в соответствии со ст. 42 Конституции РФ право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением.

При осуществлении хозяйственной, управленческой и иной деятельности, оказывающей отрицательное воздействие на состояние окружающей природной среды, органы местного самоуправления должны руководствоваться следующими основными положениями, закрепленными в Федеральном законе от 10 января 2002 г. “Об охране окружающей среды”:

• соблюдение права человека на благоприятную окружающую среду;

• обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека;

• охрана, воспроизводство и рациональное использование природных ресурсов как необходимые условия обеспечения благоприятной окружающей среды и экологической безопасности;

• ответственность органов местного самоуправления за обеспечение благоприятной окружающей среды и экологической безопасности на соответствующих территориях;

• платность природопользования и возмещение вреда окружающей среде;

• презумпция экологической опасности планируемой хозяйственной и иной деятельности;

• обязательность проведения государственной экологической экспертизы проектов и иной документации, обосновывающих хозяйственную и иную деятельность, которая может оказать негативное воздействие на окружающую среду, создать угрозу жизни, здоровью и имуществу граждан;

• учет природных и социально-экономических особенностей территорий при планировании и осуществлении хозяйственной и иной деятельности;

• обязательность участия в деятельности по охране окружающей среды органов местного самоуправления, общественных и иных некоммерческих объединений, юридических и физических лиц;

• соблюдение права каждого на получение достоверной информации о состоянии окружающей среды, а также участие граждан в принятии решений, касающихся их прав на благоприятную окружающую среду, в соответствии с законодательством и др. (ст. 3). Охране подлежат: естественные экологические системы, земля, ее недра, воды, атмосферный воздух, леса, животный мир и т.д. Особой охране подлежат природные заповедники, природные заказники, национальные природные парки и т.д.Ущерб окружающей среде при решении социально-экономических задач, подчеркивается в Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию (утверждена Указом Президента РФ от 1 апреля 1996 г.), должен быть на столь низком уровне, какой только может быть разумно достигнут с учетом экономических и социальных факторов. Государственное управление и координацию деятельности в области охраны окружающей среды, регулирования природопользования, обеспечения экологической безопасности осуществляют Министерство природных ресурсов РФ, создаваемые им территориальные органы в субъектах Федерации, а также другие государственные органы в пределах своей компетенции. В соответствии с Законом об общих принципах организации местного самоуправления органы местного самоуправления участвуют в охране окружающей среды на территории муниципального образования (ст. 6). В последнее время в структуре органов местного самоуправления стали выделять отделы экологии, появилась должность заместителя главы администрации по вопросам экологии и санитарии. Органы местного самоуправления также взаимодействуют в этой сфере с государственными органами, осуществляющими санитарно-эпидемиологический надзор, государственный контроль за состоянием, использованием, воспроизводством, охраной и защитой лесов и др.

Полномочия органов в области охраны окружающей природной среды закреплены в Федеральном законе “Об охране окружающей среды”, других федеральных законах, законах субъектов Федерации.

Органы местного самоуправления во взаимодействии с соответствующими государственными органами обеспечивают учет и оценку состояния окружающей природной среды и природных ресурсов в границах муниципального образования. При этом осуществляется также учет и оценка объемов отходов производства на объектах, расположенных на территории муниципального образования, независимо от формы собственности и подчинения.

На основе анализа полученных данных органы, местного самоуправления осуществляют планирование, финансирование и материально-техническое обеспечение природоохранных мероприятий.

Принимая планы и программы развития территории муниципального образования, разрабатывая и утверждая местный бюджет, органы местного самоуправления учитывают и необходимость решения вопросов охраны окружающей природной среды, экологической безопасности, а именно:

• экологически обоснованное размещение объектов производственной и социальной инфраструктуры;

• экологически безопасное развитие местной промышленности, энергетики, транспорта и коммунального хозяйства;

• рациональное использование природных ресурсов;

• экологически безопасное развитие сельского хозяйства;

• использование вторичных ресурсов, утилизация, обезвреживание и захоронение отходов.

Органы местного самоуправления вправе принимать экологические программы в соответствии с разрабатываемыми и утверждаемыми ими основными направлениями охраны окружающей природной среды, используя при этом бюджетные средства, а также средства внебюджетных экологических фондов.

Местные экологические фонды создаются для решения неотложных природоохранительных задач, восстановления потерь в окружающей природной среде и других природоохранительных задач. Они образуются из средств, поступающих от предприятий, учреждений, организаций, граждан, в том числе платы за выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду, размещение отходов, сумм, полученных по искам о возмещении вреда и штрафов за экологические правонарушения и др.

Запрещается расходование средств экологических фондов на цели, не связанные с природоохранительной деятельностью. В настоящее время повышается роль экологических налогов и штрафов.

В Указе Президента РФ от 8 мая 1996 г. “Об основных направлениях налоговой реформы в Российской Федерации и мерах по укреплению налоговой и платежной дисциплины” в качестве одного из основных направлений государственной политики в области налоговой реформы названо увеличение роли экологических налогов и штрафов, минимальное значение доли поступления доходов от которых в местные бюджеты должно составлять 10%. Налоговый кодекс РФ относит экологический налог к федеральным налогам и сборам.

Деятельность органов местного самоуправления в области охраны окружающей природной среды имеет своей целью прежде всего создание здоровой среды обитания в городских, сельских поселениях и других муниципальных образованиях. Это предполагает предотвращение загрязнения атмосферного воздуха, водных объектов, контроль за захоронением токсичных отходов и т.п.

В соответствии с Федеральным законом от 4 мая 1999 г. “Об охране атмосферного воздуха” органы местного самоуправления в городских и иных поселениях организуют работы по регулированию выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух в периоды неблагоприятных метеорологических условий. Они участвуют в организации и обеспечении на территории муниципальных образований государственного мониторинга окружающей природной среды, получают текущую и экстренную информацию о загрязнении атмосферного воздуха. Государственные инспекторы по охране природы, осуществляющие контроль за охраной атмосферного воздуха, обязаны информировать органы местного самоуправления о нарушениях законодательства в области охраны атмосферного воздуха. Согласно ст. 7 названного Закона органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями в области охраны атмосферного воздуха в порядке, установленном законодательством.

На состояние окружающей природной среды вредное воздействие могут оказывать отходы производства и потребления. Органы местного самоуправления осуществляют свою деятельность в этой области в пределах полномочий, предоставленных им законодательством Российской Федерации и законодательством ее субъектов. Территории городских и других поселений подлежат регулярной очистке от отходов в соответствии с экологическими, санитарными и иными требованиями. В соответствии с Федеральным законом от 24 июня 1998 г. “Об отходах производства и потребления” органы местного самоуправления организуют деятельность в области обращения с отходами на территории городских и других поселений. Они определяют порядок сбора отходов на территории поселений, предусматривающий их разделение на виды (пищевые отходы, цветные и черные металлы, текстиль, бумага и др.). Этот порядок должен соответствовать экологическим, санитарным и иным требованиям в области охраны окружающей природной среды и здоровья человека.

Согласно Закону об общих принципах организации местного самоуправления органы местного самоуправления организуют утилизацию и переработку бытовых отходов. Они устанавливают для организаций (независимо от форм собственности), оказывающим услуги по вывозу бытовых отходов, предельные сроки вывоза бытовых отходов. По решению органов местного самоуправления устанавливается режим работы муниципальных организаций, оказывающих услуги по вывозу бытовых отходов. Правила предоставления услуг по вывозу бытовых отходов утверждаются Правительством РФ. Органы местного самоуправления, обеспечивая надлежащее санитарное состояние территории ''населенных мест, занимаются также благоустройством и озеленением территории муниципальных образований. Осуществляя деятельность в этой сфере, органы местного самоуправления взаимодействуют со специально уполномоченными федеральными органами исполнительной власти в области обращения с отходами, осуществляющими государственный контроль за соблюдением законодательства в области обращения с отходами. Органы местного самоуправления обязаны принимать необходимые меры по предупреждению вредного воздействия и устранению интенсивного производственного шума, вибрации, вредного воздействия магнитных полей и других вредных физических воздействий на окружающую природную среду в общественных, жилых зданиях, на улицах, площадях населенных пунктов, в загородных зонах отдыха населения. Вокруг городов и промышленных поселков должны выделяться пригородные зеленые зоны как территории, выполняющие санитарно-гигиенические и рекреационные функции. В этих зонах запрещается хозяйственная деятельность, отрицательно влияющая на выполнение ими экологических, санитарно-гигиенических и рекреационных функций. Для территорий и поселений, подверженных воздействию чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, при осуществлении на них градостроительной деятельности разрабатываются специальные схемы и проекты защиты территории и поселений от указанных воздействий. Органы местного самоуправления, осуществляя строительство и реконструкцию зданий, строений и сооружений, должны соблюдать требования охраны окружающей природной среды, экологической безопасности и санитарных правил. В соответствии с Градостроительным кодексом РФ при разработке градостроительной документации должны предусматриваться мероприятия по охране окружающей природной среды, определенные заданием на разработку градостроительной документации. В обеспечении здоровой среды обитания важное место занимает радиационная безопасность населения. В соответствии с Федеральным законом “О радиационной безопасности населения” органы, местного самоуправления осуществляют мероприятия по соблюдению правил, норм и нормативов в области радиационной безопасности. При планировании и проведении органами местного самоуправления мероприятий по обеспечению радиационной безопасности, анализе их эффективности проводится оценка радиационной безопасности, результаты которой ежегодно заносятся в радиационно-гигиенический паспорт территории.

Федеральный закон “О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации”, устанавливающий правовые основы гарантий самобытного социально-экономического и культурного развития коренных малочисленных народов, защиты их исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов, определяет полномочия органов местного самоуправления по защите исконной среды обитания малочисленных народов.

Органы местного самоуправления вправе выделять из местных бюджетов средства на оказание финансовой помощи на социально-экономическое и культурное развитие малочисленных народов в целях защиты их исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов. Они принимают нормативные правовые акты о социально-экономическом и культурном развитии малочисленных народов и о защите их исконной среды обитания.

Органы местного самоуправления участвуют в реализации федеральных и региональных программ социально-экономического и культурного развития малочисленных народов и в контроле за использованием средств, выделяемых в соответствии с данными программами, за использованием и охраной земель в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов.

В ведении органов местного самоуправления находятся особо охраняемые природные территории местного значения. Согласно Федеральному закону от 14 марта 1995 г. “Об особо охраняемых природных территориях” данные территории являются собственностью муниципальных образований и представляют собой участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение. Особо охраняемые природные территории (федерального, регионального и местного значения) относятся законом к объектам общенационального достояния. К особо охраняемым природным территориям местного значения относятся лечебно-оздоровительные местности и курорты. Они определяются в порядке, установленном законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Федерации. К полномочиям органов местного самоуправления в сфере функционирования, развития и охраны курортов, лечебно-оздоровительных местностей и природных лечебных ресурсов Федеральный закон от 23 февраля 1995 г. “О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах” относит:

• представление в орган исполнительной власти субъекта Федерации предложения о признании территории лечебно-оздоровительной местностью или курортом местного значения;

• участие в реализации государственных программ освоения земель оздоровительного и рекреационного назначения, генеральных планов (программ) развития курортов и курортных регионов (районов);

• участие во внешнеэкономической деятельности, направленной на привлечение материально-технических ресурсов, развитие сервиса, индустрии отдыха, использование зарубежного опыта в развитии курортов;

• контроль за рациональным использованием и охраной природных лечебных ресурсов, лечебно-оздоровительных местностей, курортов и их земель в пределах своей компетенции.

Органы местного самоуправления могут осуществлять охрану особо охраняемых природных территорий местного значения через специально созданные для этой цели структурные подразделения, наделенные соответствующими полномочиями.

Одной из важных гарантий реализации конституционного права граждан на благоприятную окружающую среду посредством предупреждения негативных воздействий хозяйственной и иной деятельности на окружающую природную среду является экологическая экспертиза.

Полномочия органов местного самоуправления в организации и проведении экологической экспертизы закреплены Федеральным законом от 23 ноября 1995 г. “Об экологической экспертизе”. Экологическая экспертиза устанавливает соответствие намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям. В Российской Федерации осуществляется государственная экологическая экспертиза и общественная экологическая экспертиза.

Государственная экологическая экспертиза является обязательной мерой по охране окружающей природной среды, предшествующей принятию хозяйственного решения, осуществление которого может оказывать вредное воздействие на окружающую природную среду. Государственная экологическая экспертиза организуется и проводится специально уполномоченными государственными органами на федеральном уровне и уровне субъектов Федерации. В число объектов государственной экологической экспертизы уровня субъектов Федерации, в частности, входят:

• проекты инвестиционных программ органов местного самоуправления;

• договоры, предусматривающие использование природных ресурсов и (или) отходов производства, находящихся в ведении органов местного самоуправления;

• все виды градостроительной документации (генеральные планы городов, других поселений и т.д.) и др.

К полномочиям органов местного самоуправления в области экологической экспертизы на соответствующей территории относятся:

• делегирование экспертов для участия в качестве наблюдателей в заседаниях экспертных комиссий государственной экологической экспертизы объектов экологической экспертизы (в случае реализации этих объектов на соответствующей территории и в случае возможного воздействия на окружающую природную среду хозяйственной и иной деятельности, намечаемой другой административно-территориальной единицей);

• принятие и реализация в пределах своих полномочий решений по вопросам экологической экспертизы на основании результатов общественных обсуждений, опросов, референдумов, заявлений общественных экологических организаций и движений;

• организация общественных обсуждений, проведение опросов, референдумов среди населения о намечаемой хозяйственной и иной деятельности, которая подлежит экологической экспертизе;

• информирование специально уполномоченных государственных органов в области экологической экспертизы о намечаемой хозяйственной и иной деятельности на территории соответствующего муниципального образования;

• информирование органов прокуратуры, территориальных специально уполномоченных государственных органов в области охраны окружающей природной среды и органов государственной власти субъектов Федерации о начале реализации объекта экологической экспертизы без положительного заключения государственной экологической экспертизы и др.

По инициативе органов местного самоуправления организуется и проводится общественная экологическая экспертиза. Органы местного самоуправления организуют общественную экологическую экспертизу также по требованию населения. С инициативой проведения общественной экологической экспертизы вправе выступать общественные организации (объединения). Общественная экологическая экспертиза может проводиться независимо от государственной экологической экспертизы тех же объектов как до проведения государственной экологической экспертизы, так и одновременно с ней. Осуществляют общественную экологическую экспертизу общественные организации (объединения), основным направлением деятельности которых в соответствии с их уставами является охрана окружающей природной среды и которые зарегистрированы в порядке, установленном законодательством. Общественная экологическая экспертиза проводится при условии государственной регистрации заявлений общественных организаций о ее проведении. Орган местного самоуправления в семидневный срок со дня подачи заявления о проведении экспертизы обязан его зарегистрировать или отказать в регистрации. Если в регистрации заявления в указанный срок не было отказано, оно считается зарегистрированным.

Должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность за незаконный отказ от государственной регистрации заявления о проведении общественной экологической экспертизы.

Общественная организация (объединение), организующая общественную экологическую экспертизу, обязана известить население о начале и результатах ее проведения. Заключение общественной экологической экспертизы направляется органам местного самоуправления, специально уполномоченным государственным органам в области экологической экспертизы, осуществляющим государственную экологическую экспертизу, а также заказчику документации, подлежащей экспертизе, и органам, принимающим решение о реализации объектов экологической экспертизы. .Заключение общественной экологической экспертизы приобретает юридическую силу после утверждения его специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы.

Одним из принципов деятельности органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды является гласность в работе и тесная связь с общественными организациями, населением в решении природоохранительных задач. Население муниципальных образований имеет право на достоверную информацию о состоянии окружающей среды. Органы местного самоуправления должны создавать необходимые условия для реализации данного права. Закон РФ от 21 июля 1993 г. “О государственной тайне” с изменениями и дополненими от 6 октября 1997 г. относит сведения о состоянии экологии к числу тех, которые не подлежат засекречиванию (ст. 7).

Органы местного самоуправления обладают полномочиями, предоставленными им законодательством Российской Федерации и законодательством ее субъектов, в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, которые позволяют им участвовать в обеспечении санитарно-эпидемиологического благополучия населения как одного из основных условий реализации конституционного права граждан на благоприятную окружающую среду.

Согласно Федеральному закону от 30 марта 1999 г. “О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения” органы местного самоуправления разрабатывают и осуществляют мероприятия по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения. Они вправе утверждать проекты округов и зон санитарной охраны объектов, используемых для питьевого, хозяйственно-бытового водоснабжения и в лечебных целях при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии их санитарным правилам. В соответствии с санитарными правилами и при наличии санитарно-эпидемиологических заключений органы местного самоуправления устанавливают порядок и условия содержания территорий городских и сельских поселений.

На основании предписаний главных государственных санитарных врачей и их заместителей решением органа местного самоуправления вводятся (отменяются) ограничительные мероприятия (карантин).

Органами и учреждениями государственной санитарно-эпидемиологической службы Российской Федерации совместно с органами местного самоуправления в городских и сельских поселениях проводится социально-гигиенический мониторинг.