28. Права граждан рф на осуществление местного самоуправления.

Статья 3. 131-ФЗ. Права граждан Российской Федерации на осуществление местного самоуправления

1. Комментируемая статья посвящена правам граждан РФ на осуществление местного самоуправления. Ранее в рамках регламентации данного вопроса в ст. 3 Закона 1995 г. о местном самоуправлении предусматривалось, что граждане РФ: осуществляют свое право на местное самоуправление в городских, сельских поселениях и других муниципальных образованиях в соответствии с федеральными гарантиями избирательных прав граждан путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, а также через выборные и другие органы местного самоуправления (п. 1); имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления (п. 3); имеют равный доступ к муниципальной службе (п. 4); имеют право обращаться в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления (п. 5). В п. 6 указанной статьи также указывалось, что органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы человека и гражданина, а также возможность получения гражданами и другой полной и достоверной информации о деятельности органов местного самоуправления, если иное не предусмотрено законом. В ч. 1 комментируемой статьи указано лишь то, что граждане РФ (далее по тексту комментируемого Закона в юридико-технических целях обозначаются сокращением "граждане") осуществляют местное самоуправление посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах, посредством иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы местного самоуправления. Такое регулирование более соответствует построению нормы ч. 2 ст. 130 Конституции РФ, согласно которой местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. Данная конституционная норма, в свою очередь, согласуется с положениями п. 2 ст. 3 Европейской хартии местного самоуправления, в соответствии с которыми: право местного самоуправления осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования; советы или собрания могут иметь подотчетные им исполнительные органы; это положение не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан, если это допускается законом. Права граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления (как и в органы государственной власти), а также участвовать в референдуме закреплены в ч. 2 ст. 32 Конституции РФ. Согласно ч. 3 указанной статьи не имеют права избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда. Референдум и свободные выборы в соответствии с ч. 3 ст. 3 Конституции РФ являются высшим непосредственным выражением власти народа. Как указано в ч. 1 комментируемой статьи, иностранные граждане, постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования, обладают при осуществлении местного самоуправления правами в соответствии с международными договорами РФ и федеральными законами. Так, в п. 10 ст. 4 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"*(51) предусмотрено, что на основании международных договоров РФ и в порядке, установленном законом, иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, участвовать в иных избирательных действиях на указанных выборах, а также участвовать в местном референдуме на тех же условиях, что и граждане РФ. Такое же регулирование содержится в ст. 3 Федерального закона от 26 ноября 1996 г. N 138-ФЗ "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" (в ред. Федерального закона от 9 ноября 2009 г. N 250-ФЗ)*(52) и п. 2 ст. 12 Федерального закона от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации"*(53). Предоставление иностранным гражданам права избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также участвовать в местном референдуме соответствует международной практике. В частности, такие права предусмотрены в ст. 8 "b" Договора о Европейском Союзе*(54), подписанном в г. Маастрихте 7 февраля 1992 г., в ч. 1 ст. 6 Конвенция об участии иностранцев в общественной жизни при решении вопросов местного значения (ETS N 144)*(55), заключенной в г. Страсбурге 5 февраля 1992 г. Однако, Россия в указанных актах не участвует. Как определено наряду с прочим в ст. 3 Федерального закона от 31 мая 2002 г. N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации"*(56): гражданство РФ - это устойчивая правовая связь лица с Россией, выражающаяся в совокупности их взаимных прав и обязанностей; иностранный гражданин - это лицо, не являющееся гражданином РФ и имеющее гражданство (подданство) иностранного государства.

Согласно ст. 5 названного Закона гражданами РФ являются: а) лица, имеющие гражданство РФ на день вступления в силу данного Закона (т.е. на 1 июля 2002 г.); б) лица, которые приобрели гражданство РФ в соответствии с данным законом.

В ст. 6 названного Закона в отношении двойного гражданства предусмотрено следующее: гражданин РФ, имеющий также иное гражданство, рассматривается Россией только как гражданин РФ, за исключением случаев, предусмотренных международным договором РФ или федеральным законом (п. 1); приобретение гражданином РФ иного гражданства не влечет за собой прекращение гражданства РФ (п. 2).

2. В ч. 2 комментируемой статьи установлено, что граждане имеют равные права на осуществление местного самоуправления независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям. Ранее данное положение содержалось в п. 2 ст. 3 Закона 1995 г. о местном самоуправлении, но при этом также указывалось, что граждане РФ имеют равные права на осуществление местного самоуправления как непосредственно, так и через своих представителей. Рассматриваемая норма основана на закрепленном в ч. 2 ст. 19 Конституции РФ принципе равенства прав и свобод человека и гражданина: государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. В указанной конституционной норме также установлено, что запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности. Данный конституционный принцип соответствует и обязательствам России, закрепленным в ее международных договорах, которые в силу ч. 4 ст. 15 Конституции РФ являются составной частью правовой системы РФ. В частности, запрещение дискриминации закреплено в положениях ст. 2 Всеобщей декларации прав человека*(57), принятой Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г., а также в ст. 14 Конвенции о защите прав человека и основных свобод*(58), заключенной в г. Риме 4 ноября 1950 г. Применительно к избирательным правам, праву на участие в референдуме закрепленный в ч. 2 ст. 19 Конституции РФ принцип равенства прав и свобод человека и гражданина воспроизведен в п. 2 ст. 4 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации": гражданин РФ имеет право избирать, быть избранным, участвовать в референдуме независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств.

3. Часть 3 комментируемой статьи предусматривает, что установленные Конституцией РФ и комментируемым Законом права граждан на осуществление местного самоуправления могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Данное положение основано на ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, в соответствии с которой права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Согласно правовой позиции, изложенной в постановление КС России от 18 февраля 2000 г. N 3-П*(59), определяя средства и способы защиты государственных интересов, законодатель должен использовать лишь те меры, которые необходимы, строго обусловлены этими целями и исключают для конкретной правоприменительной ситуации возможность несоразмерного ограничения прав и свобод человека и гражданина; публичные интересы, перечисленные в ст. 55 (ч. 3) Конституции РФ, могут оправдывать правовые ограничения прав и свобод, только если такие ограничения адекватны социально необходимому результату; цели одной рациональной организации деятельности органов власти не могут служить основанием для ограничения прав и свобод. В качестве иллюстрации нормы ч. 3 комментируемой статьи следует отметить, что согласно п. 1 ст. 13 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" референдум не назначается и не проводится в условиях военного или чрезвычайного положения, введенного на территории РФ либо на территории, на которой предполагается проводить референдум, или на части этой территории, а также в течение трех месяцев после отмены военного или чрезвычайного положения. Данное положение соответствуют нормам ст. 14 Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении"*(60), ч. 4 ст. 7 Федерального конституционного закона от 30 января 2002 г. N 1-ФКЗ "О военном положении"*(61).

4. В соответствии с ч. 4 комментируемой статьи федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ обеспечивают государственные гарантии прав населения на осуществление местного самоуправления. В этой связи следует отметить, что согласно ст. 133 Конституции РФ местное самоуправление в России гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ и федеральными законами. В рамках обеспечения реализации положений комментируемого Закона в п. 4 ч. 7 его ст. 85 Правительству РФ предписывалось внести в Государственную Думу проекты федеральных законов о внесении изменений и дополнений, вытекающих из требований настоящего Федерального закона, в ГПК РФ и АПК РФ в целях обеспечения местного самоуправления правом на судебную защиту (см. коммент. к указанной статье). Данное регулирование соответствует международно-правовым обязательствам России, поскольку в ст. 11 Европейской хартии местного самоуправления в отношении правовой защиты местного самоуправления установлено, что органы местного самоуправления должны иметь право на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий и соблюдения закрепленных в Конституции или внутреннем законодательстве принципов местного самоуправления.