3.Муниципально-правовые нормы и институты

Правовые нормы, закрепляющие и регулирующие общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления, называются муниципально-правовыми нормами. В совокупности они образуют муниципальное право как отрасль российского права. Нормам муниципального права присущи те общие черты, которые характерны для всех правовых норм. Вместе с тем муниципально-правовые нормы имеют и свои особенности.

Правовые нормы, как правило, появляются в результате правотворческой деятельности государства, его органов.

Значительную часть норм муниципального права составляют общеобязательные правила поведения, содержащиеся в нормативных актах органов местного самоуправления, которые не входят в систему органов государственной власти. Закон об общих принципах организации местного самоуправления закрепляет право органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления принимать (издавать) правовые акты по вопросам своего ведения.

Своеобразие норм, составляющих в совокупности муниципальное право, определяется также и тем, что муниципальное право — это комплексная отрасль. Специфика таких правовых образований в системе права проявляется в том, что нормы комплексной отрасли права как бы распределены “по двум адресам”. Многие нормы муниципального права выступают одновременно и нормами основных отраслей права, таких как государственное (конституционное) право, гражданское право, финансовое право и др.

В целях более глубокого изучения особенностей муниципально-правовых норм, уяснения их содержания нормы муниципального права классифицируются по видам. В основу классификации могут быть положены различные критерии.

По объекту правового регулирования, т.е. по кругу регулируемых отношений, муниципально-правовые нормы делятся на закрепляющие: местное самоуправление в системе народовластия (понятие, принципы, функции местного самоуправления); основы деятельности местного самоуправления (территориальная, организационная, финансово-экономическая основы); предметы ведения и полномочия местного самоуправления (муниципальных образований); гарантии местного самоуправления; ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.

По характеру предписаний они делятся на: управомочивающие (нормы-разрешения, устанавливающие, что можно делать, например, определяющие предметы ведения местного самоуправления); обязывающие (содержащие предписания, что нужно делать. Так, органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы человека и гражданина. Данные нормы устанавливают также обязанности государственных органов по отношению к муниципальным органам, обязанности других субъектов муниципального права); запрещающие (нормы-запреты, устанавливающие, чего нельзя делать). Эти нормы закрепляют то или иное правило запретительного характера, обеспечивают, в частности, неприкосновенность прав местного самоуправления. Например, запрещается ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ, федеральными законами.

По степени определенности (категоричности) предписаний нормы муниципального права делятся на императивные и диспозитивные. Императивная норма, например, устанавливает порядок вступления в силу нормативных правовых актов органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина (требуется их официальное опубликование (обнародование). Примером диспозитивных могут служить нормы, предусматривающие возможность расширения перечня вопросов, отнесенных законодательством к вопросам местного значения, по инициативе самих муниципальных образований (ст. 6 Закона об общих принципах организации местного самоуправления).

По территории действия нормы муниципального права могут быть федеральными (действуют на всей территории России), такими, действие которых ограничивается территорией конкретного субъекта Федерации, а также местными, действующими в пределах отдельного муниципального образования.

По источникам, т.е. по характеру актов, в которых содержатся нормы муниципального права, выделяют нормы, действующие на федеральном уровне, на уровне субъектов Федерации и на уровне муниципальных образований.

Кроме того, различают материально-правовые и процессуальные нормы. Материально-правовые нормы закрепляют полномочия органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, права и обязанности граждан, других субъектов муниципального права. Процессуальные нормы определяют порядок (процедуру) выборов и деятельности органов местного самоуправления, порядок принятия решений непосредственно населением муниципальных образований, процедуру реализации права населения на правотворческую инициативу в вопросах местного значения и т.д.

Классификация норм муниципального права возможна не только по их видам, но и по муниципально-правовым институтам.

Правовой институт в муниципальном праве представляет собой совокупность муниципально-правовых норм, регулирующих определенный круг взаимосвязанных общественных отношений, которые образуют в рамках предмета муниципального права самостоятельную, обособленную группу. В качестве примера можно привести основы деятельности местного самоуправления. Это довольно сложный институт, который состоит из более простых образований: института территориальной основы местного самоуправления, института муниципальной собственности, института муниципальной службы и др.

4. Муниципально-правовые отношения. - отношения, урегулированные нормами муниципального права и возникающие в процессе организации и деятельности органов местного самоуправления в границах муници­пального образования при реализации населением права на местное само­управление.

Муниципально-правовые отношения могут возникать как по воле одной стороны, так и по инициативе двух сторон. Эти отношения носят организационный характер, т. е. способствуют организации процессов. Муниципально-правовые отношения связаны с практической реализа­цией задач, функций и полномочий органов местного самоуправления в процессе осуществления управленческой деятельности, т. е. складыва­ются в сфере местного самоуправления. Одной из сторон муниципаль-но-правовых отношений всегда выступает население муниципального образования или орган местного самоуправления, причем одна из сто­рон муниципально-правовых отношений выступает от имени населения муниципального образования. Споры, возникающие в рамках муниципально-правовых отношений, могут разрешаться как в административ­ном (внесудебном), так и в судебном порядке. Основным элементом муниципально-правовых отношений являют­ся субъекты правоотношений. В качестве субъектов муниципально-пра-вовых отношений могут выступать: Муниципальное образование. Например, в соответствии со статьей 126 Гражданского кодекса РФ муниципальное образование от­вечает по своим обязательствам, принадлежащим ему на праве собствен­ности имуществом, кроме имущества, которое закреплено за созданны­ми им юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или опе­ративного управления, а также имущества, которое может находиться только в муниципальной собственности. Граждане Российской Федерации. На основании части 2 статьи 130 Конституции РФ местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, че­рез выборные и другие органы местного самоуправления. В соответст­вии со статьей 3 Закона Омской области от 14 декабря 1995 г. № 37-03 «О местном самоуправлении в Омской области»¹ (в ред. от 28 марта 2005 г.) правом на участие в местном самоуправлении обладают: а) граж­дане Российской Федерации, проживающие на территории Омской об­ласти; б) граждане - владельцы недвижимости, в том числе земельных участков, расположенных на территории районов, городов, поселков и сельских населенных пунктов Омской области, которые имеют право на участие в местном самоуправлении данной территории, формировании и деятельности органов местного самоуправления независимо от места постоянного проживания, если иное не установлено законодательством. Население. В соответствии с частью 1 статьи 130 Конституции РФ местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает само­стоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. В соответ­ствии со статьей 4 Закона Томской области от 25 июля 1996 г. №301 «О местном самоуправлении в Томской области»² под населением муни­ципального образования понимаются граждане Российской Федерации, проживающие на территории муниципального образования, а также гра­ждане Российской Федерации, временно проживающие на его террито­рии: учащиеся и студенты, военнослужащие и члены их семей, физиче­ские лица, имеющие статус беженцев и вынужденных переселенцев. Следует отметить, что в соответствии со статьей 3 Федерального за­кона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» граждане Российской Федерации имеют рав­ные права на осуществление местного самоуправления независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принад­лежности к общественным объединениям. Ранее в региональных зако­нах о местном самоуправлении имели место отдельные попытки призна­вать членом муниципального образования лиц, не проживающих на тер­ритории муниципального образования, но имеющих на этой территории недвижимое имущество на праве собственности, уплачивающих налоги в местный бюджет. Фактически это означало установление имуществен­ного ценза. В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривается возмож­ность предоставления права на осуществление местного самоуправления негражданам Российской Федерации. Так, в соответствии со стать­ей 3 названного Закона иностранные граждане, постоянно или преиму­щественно проживающие на территории муниципального образования, обладают при осуществлении местного самоуправления правами в соот­ветствии с международными договорами Российской Федерации и фе­деральными законами. Иногда в региональных и местных нормативных актах происходит смешение понятий и выделяются такие субъекты муниципально-право-вых отношений, как местное сообщество, местные жители, местные гра­ждане. Термин «местное сообщество» был использован в проекте федераль­ного закона «Об общих принципах организации местного самоуправле­ния в Российской Федерации», подготовленном Правительством РФ¹. В соответствии с частью 2 статьи 4 Закона Республики Бурятия от 5 сен­тября 1995 г. № 176-1 «Об общих принципах организации местного са­моуправления в Республике Бурятия»² (в ред. от 30 апреля 2004 г.) мест­ное сообщество - это население, проживающее в муниципальном обра­зовании, объединенное общими интересами в решении вопросов мест­ного значения. Группы граждан. В соответствии с действующим законодательством выдвигать кандидатов на выборные муниципальные должности могут группы граждан, зарегистрированные в соответствующей избиратель­ной комиссии. Кроме того, группы граждан могут направлять коллек­тивные обращения в органы местного самоуправления, выступать с ини­циативой о проведении местного референдума, опроса жителей, иным образом участвовать в осуществлении местного самоуправления. Органы местного самоуправления. На основании статьи 132 Консти­туции РФ органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществля­ют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы мест­ного значения. Органы местного самоуправления могут наделяться за­коном отдельными государственными полномочиями с передачей необ­ходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству. Сле­дует различать выборные и невыборные органы местного самоуправле­ния. Как правило, на местном уровне уставами муниципальных образо­ваний предусматриваются такие органы местного самоуправления, как глава муниципального образования, представительный орган и испол­нительный орган местного самоуправления. Ассоциации, союзы, иные объединения муниципальных образований, органов местного самоуправления. В статье 8 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Россий­ской Федерации» закрепляется, что в целях организации взаимодейст­вия органов местного самоуправления, выражения и защиты общих ин­тересов муниципальных образований в каждом субъекте Российской Федерации образуется совет муниципальных образований субъекта Российской Федерации. С учетом особенностей территориальной и ор­ганизационной основы муниципальных образований на добровольной основе могут быть образованы иные объединения муниципальных обра­зований. Межмуниципальные объединения не могут наделяться полно­мочиями органов местного самоуправления. Органы территориального общественного самоуправления. В соот­ветствии с действующим законодательством органы территориального общественного самоуправления создаются на части территории муни­ципального образования (на территориях поселений, не являющихся муниципальными образованиями, микрорайонов, кварталов, улиц, дво­ров и других территориях) для самостоятельного и под свою ответствен­ность осуществления собственных инициатив в вопросах местного зна­чения. Органы государственной власти. Так, в соответствии со статьей 133 Конституции РФ местному самоуправлению гарантируется возмещение дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти. Органы государственной власти и ор­ганы местного самоуправления могут вступать во взаимоотношения при совместном проведении каких-либо мероприятий. Органы государст­венной власти оказывают поддержку местному самоуправлению, содей­ствие его становлению и развитию. Общественные объединения, некоммерческие организации. Общест­венные объединения могут участвовать в муниципальных выборах, вы­двигать своих кандидатов на выборные муниципальные должности в со­ответствии с избирательным законодательством. В некоторых муници­пальных образованиях общественные объединения обладают правом нормотворческой инициативы.

Государственные и негосударственные предприятия, учреждения и организации. Так, органы местного самоуправления в соответствии с законом вправе координировать участие предприятий, учреждений и организаций в комплексном социально-экономическом развитии терри­тории муниципального образования. Органы местного самоуправления и уполномоченные ими муниципальные учреждения могут выступать за­казчиками на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг, свя­занных с решением вопросов местного значения и осуществлением отдель­ных государственных полномочий, переданных органам местного само­управления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Муниципальные унитарные предприятия и учреждения. В статье 51 Федерального закона «Об общих принципах организации местного са­моуправления в Российской Федерации» закрепляется право органов местного самоуправления на создание муниципальных предприятий и учреждений, участие в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения. Органы местного самоуправле­ния определяют цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий и учреждений, утверждают их уставы, назначают на долж­ность и освобождают от должности руководителей данных предприятий и учреждений, заслушивают отчеты об их деятельности в порядке, пре­дусмотренном уставом муниципального образования.