23. Изменение границ муниципального образования.

Статья 12. 131-ФЗ Изменение границ муниципального образования

Изменение границ муниципального образования 1. В комментируемой статье содержатся нормы, регламентирующие изменение границ муниципального образования. Ранее ст. 13 Закона 1995 г. о местном самоуправлении. В основе данного регулирования лежит норма ч. 2 ст. 131 Конституции РФ, устанавливающая, что изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий. Данная конституционная норма согласуется со ст. 5 "Защита границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление" Европейской хартии местного самоуправления: как предусмотрено этой статьей, изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается только с учетом мнения населения соответствующих территорий, в т.ч. путем проведения референдума там, где это допускается законом. Как отмечалось в определении КС России от 6 марта 2008 г. N 214-О-П*(86), раскрывая содержание конституционных основ гарантирования самостоятельности местного самоуправления, в т.ч. при проведении муниципально-территориальных изменений, КС России в ряде решений (постановления от 24 января 1997 г. N 1-П, от 16 октября 1997 г. N 14-П, от 3 ноября 1997 г. N 15-П, от 30 ноября 2000 г. N 15-П, определения от 13 июля 2000 г. N 195-О, от 10 июля 2003 г. N 289-О, от 3 апреля 2007 г. N 171-О-П и др.) сформулировал следующие правовые позиции: конституционное предписание об учете мнения населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, относится к элементам конституционно-правового статуса местного самоуправления и является одной из необходимых гарантий права граждан на самостоятельное решение вопросов местного значения. Данный императив ограничивает свободу усмотрения законодателя и правоприменителя при принятии ими решений, касающихся изменения территориальной организации местного самоуправления; при этом в любом случае изменение территориальной организации местного самоуправления не может приводить к отказу от него; учет мнения населения в определенных конституционно-правовых ситуациях может осуществляться путем принятия населением решения на местном референдуме, итоги которого носят обязательный характер; в иных случаях мнение населения может выявляться с помощью различных форм как непосредственного, так и опосредованного (через представительный орган власти) волеизъявления граждан; в случаях изменения границ территорий в связи с упразднением муниципальных образований, в которых осуществляется местное самоуправление, наиболее адекватной формой учета мнения населения, по смыслу ст. 130 (ч. 2) Конституции РФ, является референдум; при решении вопросов реорганизации муниципальных образований полномочия органов местного самоуправления по определению формы учета мнения населения и порядка выявления мнения населения путем сбора подписей или письменных заявлений соответствуют выявленным КС России конституционно-правовым критериям разрешения подобных вопросов и не противоречат Конституции РФ. Ранее пункт 2 ст. 13 Закона 1995 г. о местном самоуправлении, воспроизводя положение ч. 2 ст. 131 Конституции РФ, указывал, что изменение границ муниципального образования не допускается без учета мнения населения соответствующих территорий, а также предусматривал, что законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ устанавливают законом гарантии учета мнения населения при решении вопросов изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление. Часть 1 комментируемой статьи устанавливает, что изменение границ муниципального образования осуществляется законом субъекта РФ по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъекта РФ, федеральных органов государственной власти в соответствии с комментируемым Законом. При этом предусмотрено, что: инициатива населения об изменении границ муниципального образования реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ для выдвижения инициативы проведения местного референдума; инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти об изменении границ муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти. Общие положения, определяющие порядок проведения местного референдума, содержатся в ст. 22 комментируемого Закона, согласно ч. 10 которой гарантии прав граждан на участие в местном референдуме, а также порядок подготовки и проведения местного референдума устанавливаются федеральным законом и принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов РФ. Основным актом федерального уровня, о котором идет речь, является Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", пределы действия которого определены в его ст. 1 (см. коммент. к указанной статье). В соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2005 г. N 93-ФЗ часть 1 комментируемой статьи дополнена положением, согласно которому закон субъекта РФ об изменении границ муниципального образования не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования, в период кампании местного референдума. 2-3. В положениях ч. 2, 2.1 и 3 комментируемой статьи определены случаи, в которых необходимо получение согласия населения соответствующих муниципальных образований для изменения границ муниципальных образований. В частности, это: изменение границ муниципальных районов, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав поселений и населенных пунктов к территориям других муниципальных районов (ч. 2). Для этого необходимо согласие населения данных поселений и населенных пунктов, выраженное путем голосования, предусмотренного ч. 3 ст. 24 комментируемого Закона, либо на сходах граждан. Наряду с этим, подлежит учету мнение представительных органов соответствующих муниципальных районов; изменение границ муниципальных районов и входящих в их состав поселений, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в состав указанных поселений поселков и сельских населенных пунктов к территориям городских округов (ч. 2.1, введена Федеральным законом от 18 октября 2007 г. N 230-ФЗ). Для этого необходимо согласие населения поселений и городских округов, выраженное представительными органами соответствующих поселений и городских округов. Наряду с этим подлежит учету мнение населения муниципальных районов, выраженное представительными органами соответствующих муниципальных районов; изменение границ поселений, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав населенных пунктов к территориям других поселений (ч. 3). Для этого необходимо согласие населения данных населенных пунктов, выраженное путем голосования, предусмотренного ч. 3 ст. 24 комментируемого Закона, либо на сходах граждан. Наряду с этим подлежит учету мнение представительных органов соответствующих поселений. Порядок голосования населения по вопросам изменения границ муниципального образования определен в ст. 24 комментируемого Закона, к ч. 3 которой прямо отсылают положения ч. 2 и 3 комментируемой статьи. Согласно ч. 4 ст. 24 коммент-ого Закона голосование по вопросам изменения границ муниципального образования проводится на всей территории муниципального образования или на части его территории в соответствии с ч. 2 и 3 комментируемой статьи (см. ст. 24 Закона и ком. к ней). В случае же, предусмотренном ч. 2.1 комментируемой статьи, согласие населения поселений и городских округов выражают представительные органы соответствующих поселений и городских округов. 4. В соответствии с ч. 4 комментируемой статьи изменение границ муниципальных районов и поселений, не влекущее отнесения территорий отдельных входящих в их состав поселений и населенных пунктов соответственно к территориям других муниципальных районов или поселений, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами соответствующих муниципальных районов и поселений. КС России в упомянутом выше определении от 6 марта 2008 г. N 214-О-П пришел к выводу, что данное законоположение по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования предполагает изменение границ муниципальных районов и поселений с учетом мнения населения, выраженного представительными органами этих муниципальных образований, в тех случаях, когда оно не влечет за собой упразднение, преобразование или изменение территориальной принадлежности существенной части территории населенных пунктов или поселений, которые выступают объектом территориальных изменений, при том что мнение населения в отношении соответствующих территориальных изменений должно выявляться в порядке, предусмотренном положениями Комментируемого Закона и конкретизирующими их нормами законодательства субъектов РФ, уставов и иных нормативных правовых актов муниципальных образований. Соответственно, указанным документом КС России определил, что часть 4 комментируемой статьи в системе действующего правового регулирования предполагает учет мнения населения при соответствующем изменении границ муниципальных районов и поселений, что должно осуществляться в порядке, устанавливаемом в конкретизирующих содержащуюся в ней норму законах субъектов РФ, уставах и иных нормативных правовых актах муниципальных образований. 5. Часть 5 комментируемой статьи предусматривает, что такое обстоятельство, как уменьшение численности населения сельских населенных пунктов менее чем на 50% относительно установленной минимальной численности населения, наступившее после установления законами субъектов РФ границ поселений в соответствии с требованиями данного Закона не является достаточным основанием для инициирования органами местного самоуправления, органами государственной власти субъектов РФ, федеральными органами государственной власти процедуры изменения границ поселений. В то же время иных ограничений для инициирования такой процедуры не указано. Минимальная численность населения сельского поселения установлена в п. 6 ч. 1 ст. 11 комментируемого Закона, к которому и отсылает рассматриваемая норма: 1000 человек, а для территории с высокой плотностью населения - 3000 человек.