15. Правовая основа местного самоуправления.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"

Статья 4. Правовая основа местного самоуправления

1. Часть 1 комментируемой статьи определяет правовую основу местного самоуправления. Под правовыми основами местного самоуправления понимается совокупность установленных Конституцией РФ и федеральными законами правовых норм-принципов, закрепляющих и регулирующих наиболее существенные коренные общественные отношения, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся в процессе организации и осуществления местного самоуправления на всей территории РФ, в соответствии с которыми должны находится все другие муниципально-правовые нормы нормативных правовых актов.*(10) Комментируемая статья закрепляет правовую основу местного самоуправления, понимая под ней следующие нормативно-правовые акты:

1) международно-правовые документы: - общепризнанные принципы и нормы международного права; - международные договоры РФ;

2) федеральные нормативные акты: - Конституция РФ; - федеральные конституционные законы; - федеральные законы; - указы и распоряжения Президента РФ; - постановления и распоряжения Правительства РФ; - нормативные правовые акты иных федеральных органов исполнительной власти;

3) нормативные акты субъектов РФ: - конституции (уставы) субъектов РФ; - законы субъектов РФ; - иные нормативные правовые акты субъектов РФ;

4) муниципальные правовые акты: - уставы муниципальных образований; - решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан;

- иные муниципальные правовые акты (см. комментарий к главе 7).

Правовая база местного самоуправления включает:

1) международно-правовые документы. Это положение соответствует ч. 4 ст. 15 Конституции РФ: "общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора". На основании этой нормы правовым фундаментом местного самоуправления в РФ в первую очередь стали: а) Декларация о принципах местного самоуправления, принятая Межпарламентской Ассамблеей государств-участников СНГ в 1994 г.; б) Решения Конгресса местных и региональных властей Совета Европы, членом которого является Россия; в) Европейская Хартия местного самоуправления (Страсбург, 15 октября 1985 г.). Особое место среди международных правовых документов по праву занимает Европейская Хартия местного самоуправления, которая была подписана РФ 28 февраля 1996 г. и ратифицирована 5 мая 1998 г.

Европейская Хартия закрепила понятие местного самоуправления, основные принципы, лежащие в основе организации местного самоуправления, раскрыла сферы компетенции местного самоуправления, порядок реализации полномочий, основные направления формирования муниципальных финансовых ресурсов, гарантии самостоятельности местного самоуправления, защиты его прав. Немаловажным значением в системе источников муниципального права обладают международные договоры и соглашения. Так, например, на основании международных договоров иностранные граждане, постоянно проживающие на территории муниципального образования, могут принимать участие в муниципальных выборах и местных референдумах.

2) федеральные нормативные акты. Основным правовым актом в данной группе является Конституция РФ, в которой более 20 статей посвящено наиболее важным положениям, раскрывающим сущность местного самоуправления.

Конституция РФ содержит такие концептуальные установления, как: - гарантированность местного самоуправления со стороны государства (ст. 12, 133); - самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий (ст. 12, 130, 131, 132); - осуществление местного самоуправления населением как непосредственно, так и через представителей (ст. 3, 32, 131); - обособленность органов местного самоуправления от системы органов государственной власти (ст. 12); - осуществление местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций (ст. 131); - отнесение общих принципов организации системы местного самоуправления к предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ (ст. 76). Кроме того, Конституция РФ закрепляет следующий комплекс муниципальных институтов: - институты местного самоуправления как основа конституционного строя, одна их форм народовластия (ст. 3, 12); - институты правового положения человека и гражданина в системе местного самоуправления (ст. 18, 24, 32, 33, 40, 41, 43, 46); - институты организации и функционирования местного самоуправления как особой публичной власти (ст. 130-133); - институт муниципальной собственности (ст. 8, 132) и т.п. Статьи Конституции РФ являются нормами прямого действия и подлежат непосредственному применению, в том числе судебными органами. В развитие конституционных принципов местного самоуправления 28 августа 1995 г. был принят ФЗ N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", который в настоящее время не действует, но, однако, именно он закрепил существовавшую достаточно длительное время систему местной власти. В дальнейшем были приняты ФЗ от 26 ноября 1996 г. N 138-ФЗ "Об обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления", ФЗ от 25 сентября 1997 г. N 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в РФ" и другие. Вместе с тем юристы часто отмечают, что текст ФЗ от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" не был совершенен, концепция местного самоуправления не была до конца разработана. Далеко не все нормы, содержащиеся в законе, реализовывались на практике. В закон неоднократно вносились изменения и дополнения.*(11) В процессе становления местного самоуправления выявился ряд непредусмотренных Законом вопросов (например, отсутствовала статья, посвященная местной администрации, не определялся статус главы муниципального образования и т.п.). Все это вызвало необходимость принятия ФЗ от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ".

Комментируемый Закон определяет: 1) общие положения организации местного самоуправления (см. комментарий к гл. 1); 2) принципы территориальной организации местного самоуправления (см. комментарий к гл. 2); 3) перечень вопросов местного значения для каждого типа муниципального образования (см. комментарий к гл. 3); 4) порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (см. комментарий к гл. 4); 5) формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления (см. комментарий к гл. 5); 6) систему органов и должностных лиц местного самоуправления (см. комментарий к гл. 6); 7) систему муниципальных правовых актов, порядок их подготовки, вступления в силу, приостановления действия и отмены (см. комментарий к гл. 7); 8) финансово-экономическую основу местного самоуправления (см. комментарий к гл. 8); 9) порядок осуществления межмуниципального сотрудничества (см. комментарий к гл. 9); 10) основания и виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления (см. комментарий к гл. 10); 11) особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения, в закрытых административно-территориальных образованиях, наукоградах, на приграничных территориях (см. комментарий к гл. 11); 12) порядок вступления в силу настоящего Закона и особенности осуществления местного самоуправления в переходный период (см. комментарий к гл. 12).

Комментируемый Закон является наиболее масштабным законом, требующим принятия нормативно-правовых актов на всех уровнях власти и длительных подготовительных работ по его реализации. Нормы, регулирующие вопросы организации местного самоуправления, содержатся и в федеральных кодификационных законах - кодексах. Так, Гражданский кодекс РФ (далее - ГК РФ) определяет, какое имущество является муниципальным, закрепляет положения о порядке образования, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью. Основные принципы организации местных финансов, источники формирования муниципальных финансовых ресурсов закреплены в Бюджетном кодексе РФ (далее - БК РФ). Налоговый кодекс РФ (далее - НК РФ) закрепляет перечень местных налогов и сборов, определяет налоговые ставки. Земельный кодекс РФ (далее - ЗК РФ) закрепляет полномочия органов местного самоуправления в земельной сфере. Градостроительный кодекс РФ подразделяет городские, сельские подразделения на виды в зависимости от численности населения, устанавливает требования к описанию и утверждению границ муниципальных образований. ЗК РФ закрепляет полномочия органов местного самоуправления в земельной сфере. Федеральные законы, регулирующие вопросы местного самоуправления, можно разделить на две группы: а) законы, регулирующие только отдельные вопросы муниципального управления, например, ФЗ от 26 ноября 1996 г. N 138-ФЗ "Об обеспечении конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления", ФЗ от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в РФ", ФЗ от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях", ФЗ от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества"; б) отраслевые законы, регулирующие отдельные отрасли или сферы общественной жизни. Данные законы не относятся к специальным правовым актам о местном самоуправлении и составляют законодательную основу других отраслей права, но в той или иной степени затрагивают вопросы местного самоуправления. Например, ФЗ от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ", ФЗ от 21 декабря 1994 г. N 69-ФЗ "О пожарной безопасности", ФЗ от 29 декабря 1994 г. N 78-ФЗ "О библиотечном деле", ФЗ от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" и т.п.Как правило, в отраслевых законах присутствуют разделы, закрепляющие полномочия органов местного самоуправления в конкретных отраслях и сферах, что во многом дополняет комментируемый Закон. Так, полномочия органов местного самоуправления в сфере охраны атмосферного воздуха закрепляются в ФЗ от 4 мая 1999 г. N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха", в сфере гражданской обороны - в ФЗ от 12 февраля 1998 г. N 28-ФЗ "О гражданской обороне", в сфере образования - в ФЗ от 13 января 1996 г. N 12-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон РФ "Об образовании". Следует отметить, что отраслевые законы принимались в разное время и часто до принятия комментируемого Закона. Возникшие в федеральных законах правовые пробелы и противоречия приводят на практике к правовым коллизиям и сложностям в применении норм права. Вместе с тем в законодательстве четко закреплено, что случае противоречия федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ, регулирующих вопросы местного самоуправления, комментируемому Закону применяется комментируемый Закон.

В настоящее время насчитывается более 300 федеральных законов, в которых содержатся муниципально-правовые нормы. Кроме того, правовую основу местного самоуправления составляют около 1600 федеральных подзаконных актов. В их числе свыше 500 указов Президента РФ, более 1100 постановлений Правительства РФ, нормативные акты иных федеральных органов исполнительной власти.*(12)

Важную роль в правовом регулировании муниципального управления играют указы Президента РФ. Именно указами Президента РФ закреплялись основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления, реформировалась система муниципального управления; развивались отдельные его аспекты, например, жилищно-коммунальное хозяйство; проводились преобразования муниципальных органов охраны правопорядка; решались иные вопросы. Указы Президента РФ издаются на основе Конституции РФ и федеральных законов в их развитие или для восполнения пробелов в законодательном правовом урегулировании местного самоуправления. Среди Указов Президента РФ можно назвать, например: Указ Президента РФ от 22 декабря 1993 г. N 2265 "О гарантиях местного самоуправления в РФ", Указ Президента РФ от 2 ноября 2007 г. N 1451 "О Совете при Президенте РФ по развитию местного самоуправления", Указ Президента РФ от 15 октября 1999 г. N 1370 "Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в РФ" и др. Источником права также являются ежегодные послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ. Значительное место в правовых основах организации муниципального управления также занимают постановления Правительства РФ. Например, постановление Правительства РФ от 27 декабря 1995 г. N 1251 "О Федеральной программе государственной поддержки местного самоуправления", постановление Правительства РФ от 1 июня 2005 г. N 350 "О ведении государственного реестра муниципальных образований РФ" и др. Нормативные правовые акты Правительства РФ развивают и конкретизируют содержащиеся в законах, указах Президента РФ нормы по вопросам местного самоуправления. Особое место в системе федеральных нормативных актов о местном самоуправлении занимают решения судебных органов, и в первую очередь постановления Конституционного Суда РФ. Например, постановление Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. N 15-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года "О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области".

Конституционный Суд РФ не осуществляет правотворческой функции, однако его решения имеют общеобязательный характер. Вопросы местного самоуправления являются одной из основных проблем, по которым Конституционный Суд РФ выносил решения. Постановления Конституционного Суда РФ о местном самоуправлении, как правило, содержат целый комплекс положений, имеющих нормативный характер и относящихся к порядку решения следующих вопросов: - определения и изменения территориальных основ местного самоуправления; - определению структуры органов местного самоуправления; - взаимоотношениям муниципальных и государственных органов власти; - порядку делегирования государственных полномочий органам местного самоуправления; - осуществлению государственного (административного) контроля за органами местного самоуправления; - порядку приватизации отдельных объектов муниципальной собственности; - защите муниципальных избирательных прав граждан; - порядку отзыва выборных лиц местного самоуправления и т.д.*(13)

Решения Конституционного Суда вступают в силу немедленно после провозглашения, действуют непосредственно и не подлежат утверждению другими органами и должностными лицами. И, наконец, вопросы реализации полномочий органов местного самоуправления в различных сферах урегулированы в актах федеральных министерств, служб, агентств. Третью группу составляют нормативно-правовые акты, принимаемые органами государственной власти субъектов РФ, которые регулируют вопросы организации и деятельности местного самоуправления в порядке, установленном комментируемым Законом (см. комментарий к ст. 6). Особое место среди них занимают Уставы (Конституции) субъектов РФ, в которых, как правило, правовое регулирование местного самоуправления осуществляется отдельной главой. Затем идут законы субъектов РФ о местном самоуправлении. Законы о местном самоуправлении приняты в основном во всех субъектах РФ. В них, как правило, устанавливаются: - основные понятия и термины местного самоуправления; - правовая основа местного самоуправления; - основные принципы местного самоуправления; - организационно-правовой статус муниципальных образований субъекта РФ; - процедура регистрации уставов муниципальных образований; - формы прямого волеизъявления жителей и другие формы осуществления местного самоуправления; - система и способы формирования органов местного самоуправления; - компетенция органов местного самоуправления; - механизмы взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти; - финансово-экономические основы местного самоуправления; - формы межмуниципального сотрудничества; - правовые гарантии местного самоуправления; - формы ответственности органов местного самоуправления, а также контроль и надзор за их деятельностью.

В большинстве субъектами РФ также приняты законы о референдумах; о выборах депутатов представительных органов местного самоуправления и глав муниципальных образований; о порядке отзыва депутата представительного органа и иных выборных лиц местного самоуправления; о правовых актах органов местного самоуправления; о порядке регистрации уставов муниципальных образований; о порядке организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов субъекта РФ; о муниципальной службе; об ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления; о бюджетном устройстве и бюджетном процессе; о порядке ведения реестра объектов, находящихся в муниципальной собственности, и другие. Законодательство субъектов РФ о местном самоуправлении формировалось одновременно с федеральным законодательством, а в некоторых субъектах даже с некоторым опережением.

Четвертую группу составляют муниципальные правовые акты (см. комментарий к ст. 7 и главе 7). В отличие от ФЗ от 28 августа 1995 г.  N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", комментируемый Закон содержит четкий перечень наименований правовых актов, принимаемых в муниципальном образовании: 1) устав муниципального образования (см. комментарий к ст. 44); 2) правовые акты, принятые на местном референдуме или сходе граждан (см. комментарий к ст. 45); 3) нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования (решения по вопросам организации жизнедеятельности муниципального образования и по вопросам внутренней организации деятельности органов местного самоуправления); 4) правовые акты главы муниципального образования (в форме постановлений издаются нормативные акты, в форме распоряжений - решения по конкретным вопросам оперативного характера и индивидуальные акты); 5) правовые акты главы местной администрации (постановления и распоряжения); 6) правовые акты иных органов и должностных лиц местного самоуправления, адресованные подчиненным административным структурам, поэтому правовой формой этих правовых актов являются распоряжения и приказы. Органы местного самоуправления также вправе заключать соглашения о передаче осуществления части своих полномочий; на объединение финансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов местного значения; договоры с органами территориального общественного самоуправления на осуществление хозяйственной деятельности с использованием средств местного бюджета и т.п. Муниципальные правовые акты издаются в процессе практического решения задач и осуществления функций местного самоуправления. Правовые акты органов местного самоуправления устанавливают, изменяют и прекращают муниципально-правовые отношения.

2. Согласно ч. 2 комментируемой статьи изменение общих принципов организации местного самоуправления, установленных комментируемым Законом, возможно только путем внесения изменений и дополнений в комментируемый Закон. Это означает, что установление и изменение общих принципов организации местного самоуправления является исключительной прерогативой федерального законодателя. Субъекты РФ не вправе своими нормативными актами устанавливать иные принципы организации местного самоуправления, ограничивать реализацию установленной комментируемым Законом системы принципов. Введение подобной нормы необходимо для обеспечения стабильности законодательных основ местного самоуправления, обеспечения единства построения и функционирования системы местного самоуправления на всей территории РФ и гарантирования прав граждан на местное самоуправление. При этом возможным остается изменение отдельных аспектов организации местного самоуправления путем внесения изменения в другие нормативные акты, если эти изменения не противоречат комментируемому Закону. Так, например, ст. 14 комментируемого Закона относит к вопросам местного значения поселения обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселения. Конкретные полномочия органов местного самоуправления в этой сфере устанавливаются иными законодательными и подзаконными актами, и вполне могут изменяться, не выходя за рамки указанного вопроса местного значения.*(14)

Конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении

Российская Федерация состоит из равноправных субъектов:

республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов. Республика, являясь государством, имеет свою конституцию, а иные субъекты — устав. Конституции и уставы субъектов Федерации должны соответствовать Конституции РФ и федеральным законам, которые имеют верховенство на всей территории Российской Федерации. Поэтому содержащиеся в конституциях и уставах субъектов Федерации положения о местном самоуправлении не должны противоречить основополагающим началам и принципам организации местного самоуправления, закрепляемым Конституцией РФ и Законом об общих принципах организации местного самоуправления.

Установление общих принципов организации местного самоуправления относится к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, по которым издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации. Согласно Федеральному закону от 24 июня 1999 г. “О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации” субъекты Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по вопросам совместного ведения и до принятия соответствующих законов. Однако, после принятия федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации должны быть приведены в соответствие с принятым федеральным законом. Полномочия органов государственной власти субъектов Федерации, закрепляемые в ст. 5 Закона об общих принципах организации местного самоуправления, включают:

а) осуществление правового регулирования организации и деятельности местного самоуправления.

Субъекты Федерации принимают и изменяют законы, иные нормативные акты по вопросам местного самоуправления. Они принимают законы о местном самоуправлении, о муниципальных выборах, о местном референдуме, о муниципальной службе, о порядке образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований и многие другие законы, а также нормативные правовые акты в сфере местного самоуправления;

б) обеспечение гарантий местного самоуправления. Органы государственной власти субъектов Федерации обеспечивают:

• гарантии финансовой самостоятельности местного самоуправления;

• государственные минимальные социальные стандарты;

• сбалансированность минимальных бюджетов на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности;

• компенсации местному самоуправлению дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти субъектов Федерации;

• передачу материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления переданных органам местного самоуправления отдельных полномочий субъектов Федерации;

• защиту прав граждан на осуществление местного самоуправления;

• принятие региональных программ развития местного самоуправления;

в) обеспечение контроля за соблюдением законодательства о местном самоуправлении.

Субъекты Федерации вправе создавать свои конституционные (уставные) суды, которые призваны, в частности, обеспечивать соответствие нормативных правовых актов субъектов Федерации по вопросам местного самоуправления, нормативных правовых актов муниципальных образований конституции (уставу) субъекта Федерации. Создание эффективной системы местного самоуправления в Российской Федерации — процесс длительный: субъектам Федерации предстоит выполнить большой объем правотворческой и организационно-методической работы в сфере местного самоуправления. Вместе с тем необходимо отметить, что за время, прошедшее с начала реформирования местной власти, установления принципов муниципальной демократии, в сфере организации и функционирования местного самоуправления накопилось много проблем, требующих своего решения. Во многом они обусловлены объективными причинами. Становление местного самоуправления происходило в неблагоприятных финансово-экономических условиях. Ситуация усугублялась также и тем, что очень многие органы и должностные лица местного самоуправления не были готовы в этих условиях эффективно использовать свои административные, финансово-экономические ресурсы, социально-экономический потенциал муниципальных образований в целом для укрепления основ местного самоуправления, налаживания действенной системы местной власти. Нельзя также не учитывать, что система местного самоуправления неоднократно подвергалась реформированию, изменялась законодательная база местного самоуправления. Сказывалось также и то, что субъекты Федерации (их органы, должностные лица) весьма настороженно восприняли конституционные положения о местном самоуправлении, гарантирующие его самостоятельность, организационное обособление в системе управления государством и обществом. Это также не способствовало развитию самоуправленческих начал в системе местной публичной власти. Об отношении федеральной власти к проблемам местного самоуправления весьма самокритично сказал в своем послании к Федеральному Собранию РФ (2002 г.) Президент РФ, который, по сути, признал, что “в течение длительного времени федеральная власть практически не уделяла должного внимания проблемам местного самоуправления”. Президент РФ указал на низкое качество законодательной базы местного самоуправления, на нечеткость в разграничении полномочий местного самоуправления и региональных органов власти и на другие проблемы, связанные с функционированием местного самоуправления. Действительно, определенные изменения в системе местного самоуправления, в законодательном регулировании его организации и деятельности назрели. Однако эти изменения должны быть разумными и отвечать потребностям практики. Корректировка действующей системы местного самоуправления возможна, а в некоторых своих аспектах и необходима, но в рамках конституционной модели местного самоуправления. Чтобы решать стоящие сегодня перед местным самоуправлением проблемы, нет нужды отказываться от общих подходов к ним, заключенным в конституционных положениях. Муниципальная демократия — неотъемлемая часть процесса формирования и развития нашего государства как правового и демократического. Она основывается не только на незыблемых основах конституционного строя (в частности, на положениях ст. 3 и 12, которые могут быть изменены только путем принятия новой Конституции РФ), но и на международных гарантиях, закрепленных в ратифицированной Россией Европейской Хартии местного самоуправления. Приступая к решению проблем развития местного самоуправления, необходимо также принимать во внимание правовые позиции Конституционного Суда РФ, сформулированные им во многих решениях по вопросам местного самоуправления. Надо иметь в виду и то обстоятельство, что субъекты Федерации в течение длительного времени занимались поисками оптимального механизма взаимодействия с муниципальными образованиями, создали обширную законодательную базу, затрагивающую многие стороны и муниципальной деятельности, и деятельности государственных органов. Нужно взвешенно относиться к тому, что уже сделано в этой области, выявляя те ценности, которые следует сохранить в процессе совершенствования местного самоуправления, его законодательной базы.