Розділ 3. Повноваження, форми і методи діяльності органів контролю за охороною та використанням земель житлової та громадської забудови в містах

3.1. Форми і методи контролю за охороною та використанням земель житлової та громадської забудови в містах.

Запровадження нових форм власності і господарювання на землі були покликані змінити ставлення до землі, позитивно вплинути на показники і результати її використання та покращення якісного стану. Проте досить часто відбуваються зворотні явища. Незважаючи на те, що від початку проведення земельної реформи в Україні минає 18 років, у суспільстві не склалася єдина позиція щодо характеру земельних відносин в містах, що спричиняє нестабільність землекористування, невпевненість власників у своїх правах, хаотичну та безконтрольну забудова земельних ділянок в містах, нераціональне використання земель житлової та громадської забудови. Аналіз ефективності використання земель житлової та громадської в містах дає всі підстави стверджувати, що руйнація державної монополії та введення інституту приватної власності на землю не забезпечили раціонального використання та охорони земель зазначеної категорії.

Контрольна діяльність, як і будь-яка виконавчо-розпорядча діяльність органів державної влади та місцевого самоврядування, реалізується в передбачених законодавством формах. Контроль в галузі охорони та використання земель житлової та громадської забудови в містах має свої, притаманні йому форми діяльності. Виходячи за рамки цих правових форм, органи контролю допускали би свавілля у своїй роботі. Конституційне закріплення права кожного громадянина на безпечне для життя і здоров'я довкілля та на відшкодування завданої порушенням цього права шкоди обумовило необхідність запровадження різноманітних форм і методів контролю за охороною та використанням земель житлової та громадської забудови в містах. Важливо зазначити, що вимагаючи від підконтрольних суб’єктів дотримання норм земельного законодавства, контролюючі органи також не можуть порушувати ні норми матеріального, ні процесуального права.

Суб’єкти земельного контролю здійснюють свою контрольну функцію за допомогою різноманітних форм, які є активними елементами механізму контролю та інструментами контролюючих органів. [5, С. 171]. Під формами контролю за охороною та використанням земель прийнято розуміти зовнішній вираз діяльності суб’єктів контролю. [113, С. 600]

Формами здійснення контрольної влади в земельному праві є характерні сторони вияву контрольної влади залежно від різних чинників чи критеріїв. До правових форм здійснення контрольної влади належать: нормотворча, правозастосовча, правоохоронна, а до неправових – виховні й організаційні тощо. Необхідно зазначити, що у правовій державі будь-яка форма контрольної влади у сфері публічної влади здійснюється лише на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені законодавством.

Нормотворча діяльність суб’єктів контрольної влади в галузі охорони та використання земель житлової та громадської забудови в містах є пріоритетним напрямом функціонування органу законодавчої влади, але вона здійснюється також іншими органами державної влади та місцевого самоврядування у межах власної компетенції та делегованих повноважень. Це діяльність будь-якого органу державної влади чи місцевого самоврядування та їх посадових осіб щодо встановлення, зміни, доповнення або скасування норм земельного права, видання і введення в дію нормативно-правових актів, що регламентують порядок здійснення контролю за охороною та використанням земель житлової та громадської забудови в містах.

Правозастосовна форма діяльності суб’єктів контрольної влади полягає у виданні правозастосовних актів, які деталізують матеріальні та процесуальні норми земельного законодавства.

Правоохоронна форма земельного контролю передбачає такі види дій контролюючих суб’єктів, як створення сприятливих умов для більш ефективної реалізації прав власників землі і землекористувачів на забудову земельної ділянки; охорони прав, свобод і обов’язків особи від порушень як з боку органів державної влади і місцевого самоврядування, так і забудовників; захист прав особи в момент здійснення земельних правопорушень; відновлення порушених прав, свобод і обов’язків особи, що порушені протиправними діями.

Організаційна форма здійснення контролю за охороною та використанням земель житлової та громадської забудови характеризується створенням умов для виконання правових форм і конкретизується в повноваженнях органів земельного контролю.

Виховна форма здійснення контрольної влади полягає у створенні відповідних умов для підвищення рівня правосвідомості всіх осіб в галузі земельного і містобудівного законодавства, створення умов для їх самовиховання. [379, С. 57]

Якщо критерієм є часова ознака, то розмежування форм контролю за охороною та використанням земель житлової та громадської забудови в містах полягає у зіставленні часу здійснення контрольних дій із процесами, пов’язаними з об’єктом чи діяннями підконтрольного суб’єкта, то можна виокремити: попередній (превентивний чи перспективний); поточний та наступний (ретроспективний) форми контролю. [379, С. 58] Застосування всіх зазначених форм здійснення контрольної влади в їх сукупності та взаємозв’язку робить її систематичною та підвищує ефективність. Усі ці форми здійснення контролю зо охороною та використанням земель житлової та громадської забудови в містах попри їх відносну самостійність органічно поєднані, а тому відокремлено не існують.

Метою попередньої форми контролю є створення передумов для цільового і раціонального використання земель житлової та громадської забудови в містах, що включає в себе розробку і прийняття правових норм, інструкцій, планів тощо. Посадові особи органів контролю за використанням та охороною земель, беручи участь в проектуванні, плануванні, розробці програм, експертизі проектних рішень, процесі вибору і відведенні земель, при прийнятті в експлуатацію об’єктів житлової та громадської забудови, попереджають можливість настання негативних, шкідливих наслідків в галузі охорони земель в містах. Відомості про земельні ділянки житлової та громадської забудови повинні фіксуватися, накопичуватися, співставлятися, аналізуватися, що дає можливість визначати необхідність застосування відповідних заходів (санкцій) в випадках виявлення порушень, виробляти комплекс запобіжних заходів, вести роз’яснювальну роботу з метою запобігання земельних правопорушенням.

Поточна форма контролю є невід’ємною формою діяльності контролюючих органів, оскільки аналіз практики їх роботи свідчить про неможливість відсутності правопорушень в галузі охорони та використання земель житлової та громадської забудови в містах.

Наступна форма контролю за охороною та використанням земель житлової та громадської забудови в містах є логічним продовженням поточної форми. Ця форма контролю здійснюється з метою перевірки виконання вказівок, вимог і приписів контролюючих органів. Невиконання приписів може бути викликано об’єктивними причинами, наприклад, відсутністю у землекористувача грошових коштів, спеціальної техніки, кваліфікованих виконавців. В таких випадках ці суб’єкти повинні стати об’єктами додаткових перевірок з боку інспекторів. Завданням наступної форми контролю є доведення до логічного завершення процесу земельного контролю, забезпечення його дієвості.

Зміст перевірок, порядок їх здійснення залежать від мети, спрямованості та специфіки використання земель. Виходячи з планових обставин, Ю.С. Шемшученко та Н.Р. Малишева розрізняють проведення планових, позапланових, комплексних, вузькоцільових, загальних, вибіркових, повторних та інших перевірок. [287, С. 191] На практиці контроль за охороною та використанням земель житлової та громадської забудови в містах здійснюється у формах постійного контролю, цільових перевірок, комплексних перевірок (перевірок, здійснюваних за участю правоохоронних органів, зокрема, прокуратури).

Наприклад, Державною інспекцією з контролю за використанням і охороною земель у м. Києві опрацьовано лист прокуратури м. Києва від 06.08.09 № 07/4-464вих09 щодо проведення спільної перевірки додержання вимог земельного та природоохоронного законодавства на території острова Труханів. Перевіркою з виїздом на місце було встановлено, що земельні ділянки загальною площею 320 кв.м. (2 ділянки – по 50 кв.м кожна, 1 ділянка – 60 кв.м та 1 ділянка – 160 кв.м) використовується під будівництво споруд за адресою: Труханів острів у Дніпровському р-ні м. Києва. Особа відповідальна за використання зазначеної земельної ділянки не встановлена. Документи передбачені ст. 126 Земельного кодексу України не надані, про що складено акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства від 27.07.2009 № А 1408/20. Відповідно до п.7 Методики визначення розміру шкоди, проведено розрахунок розміру шкоди, заподіяною внаслідок самовільного зайняття земельних ділянок у розмірі 6406,55 грн.

З метою проведення перевірки в повному обсязі Держземінспекцією у м.Києві було направлено лист до Дніпровського РУГУ МВС України у м. Києві (від 05.08.09 № 092274/1000) для встановлення осіб що використовують зазначені земельні ділянки, Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у м. Києві (від 05.08.09 № 092275/500) з метою отримання інформації щодо дозволів на проведення будівельних робіт, Головного управління земельних ресурсів КМДА (від 03.08.09 № 090964/500/2к), стосовно надання даних щодо реєстрації права власності або права користування в тому числі на умовах оренди при використанні земельних ділянок за вищевказаною адресою.

Постійний контроль за використанням та охороною земель житлової та громадської забудови в містах здійснюють державні інспектори міського управління земельних ресурсів. Державний інспектор діє відповідно до річного плану, затвердженого головним державним інспектором міста, в якому передбачено перевірку дотримання земельного законодавства всіма землевласниками та землекористувачами. Перевірки фіксуються в книзі реєстрації перевірок додержання земельного законодавства і за їхніми результатами при виявленні порушень земельного законодавства державні інспектори складають протоколи.

Поряд з постійним контролем за охороною та використанням земель житлової та громадської забудови в містах проводяться цільові перевірки, що мають своїм об’єктом основні напрями містобудівної та природоохоронної діяльності. Невід’ємною формою здійснення контролю за охороною та використанням земель в містах є комплексні перевірки, до проведення яких можуть залучатися фахівці інших державних органів і підприємств, установ та організацій. [403, С. 66]

Головною метою інспекторських перевірок є визначення стану земельної ділянки і об’єкту містобудування, ступеня і характеру його впливу на земельні ресурси, дотримання вимог законодавства, норм і правил у галузі охорони земель для вжиття заходів по усуненню виявлених порушень та попередженню негативного впливу на землі. [360, C. 9] За обсягом висвітлюваних питань в ході перевірок вони поділяються на повні, цільові і оперативні або спеціальні. Повні перевірки – перевірки, в ході яких висвітлюються всі питання діяльності об’єктів. Цільові перевірки – перевірки, в ході яких висвітлюються тільки окремі напрямки діяльності об’єктів, такі як: стан виконання заходів по охороні земель, приписів контролюючих органів, розміщення відходів та інші питання.

Оперативні (спеціальні) перевірки – перевірки, в ході яких висвітлюються тільки ті питання, по яких отримані завдання від керівництва, перевірки аварійних ситуацій, а також ті, що проводяться за сигналами і скаргами населення. Як правило, оперативні перевірки проводяться у разі виявлення фактів самовільної забудови земельних ділянок, аварійних забруднень земельних ресурсів, здійснення контролю за станом виконання раніше виданих приписів тощо. Оперативні перевірки проводяться без попереднього повідомлення юридичних і фізичних осіб і їхня тривалість не повинна перевищувати п'яти робочих днів.

Планові перевірки з питань додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства проводяться не частіше одного разу на календарний рік. Інспекційний орган Держкомзему не пізніше десяти днів до початку проведення перевірки надсилає письмово (з повідомленням) органу державної влади, органу місцевого самоврядування, юридичній чи фізичній особі, яких планується перевірити, повідомлення про проведення перевірки. У повідомленні зазначаються дата початку проведення перевірки, перелік документів, які необхідно надати інспекційному органу Держкомзему до початку проведення перевірки, та визначається порядок їх надання. Тривалість планової перевірки не повинна перевищувати десяти робочих днів. У разі виникнення обставин, що вимагають продовження терміну перевірки, його може бути продовжено наказом керівника відповідного інспекційного органу Держкомзему або особою, яка виконує його обов'язки, але не більше ніж на 5 робочих днів.

Позаплановою перевіркою є перевірка, яка не передбачена планом роботи відповідного інспекційного органу Держкомзему. У разі неможливості своєчасного повідомлення юридичних і фізичних осіб про проведення позапланової перевірки (обмежені строки на її проведення тощо), вона проводиться без попереднього їх повідомлення, незалежно від кількості раніше проведених перевірок, за наявності таких обставин:

отримання доручення від Президента України, Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, органів прокуратури, місцевих органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування та Держземінспекції;

отримання заяв, скарг чи звернень громадян, що подані в установленому законодавством порядку, у яких наведена інформація про порушення земельного законодавства чи можливість виникнення аварійних ситуацій, що можуть негативно вплинути на стан земельних ресурсів;

виявлення недостовірності даних, поданих юридичними чи фізичними особами на запит інспекційного органу Держкомзему;

за наявності інформації щодо самовільного зайняття земельної ділянки та використання її без правовстановлюючих документів;

при поданні юридичними чи фізичними особами письмової заяви до відповідного інспекційного органу Держкомзему про бажання проведення позапланової перевірки;

у разі публікацій у засобах масової інформації матеріалів, що свідчать про порушення земельного законодавства;

за ініціативи інспекційного органу Держкомзему, якщо ним виявлені факти, що свідчать про порушення земельного законодавства.

Тривалість позапланової перевірки не повинна перевищувати десяти робочих днів. У разі виникнення обставин, що вимагають продовження терміну перевірки, його може бути продовжено наказом керівника відповідного інспекційного органу Держкомзему або особи, яка виконує його обов'язки, але не більше ніж на 3 робочих дні. Подальше продовження терміну проведення позапланової перевірки не допускається [283].

Сучасна ситуація, що склалася з контролем у сфері використання та охорони земель житлової та громадської забудови в містах, свідчить про те, що за наявності детальної правової регламентації відповідних відносин, що здійснюється переважно на законодавчому рівні, його результативність недостатньо висока. Як підкреслює М.В. Шульга, регулярні перевірки уповноваженими органами дотримання земельного законодавства та виявлення великої кількості земельних правопорушень не завжди пов’язані з належним ступенем досягнення цілей і завдань контролю [439, С. 34].

Зміст контролю за охороною та використанням земель житлової та громадської забудови в містах можна умовно поділити на три групи правомочностей: інформаційне забезпечення контролю, прийняття рішень за результатами контролю, виконання рішень контролюючих органів. Для того, щоб прийняти кваліфіковане рішення за результатами контролю, будь-який орган повинен володіти точною і об’єктивною інформацією про те, чи має місце порушення земельного законодавства, в чому воно виражається, хто в цьому винен, які заходи треба вжити для припинення триваючого правопорушення, яка шкода заподіяна. З’ясування цих питань вимагає збирання матеріалів (документів), проведення перевірок, обстежень, аналізу матеріалів. В необхідних випадках може бути призначена експертиза контрольних матеріалів. Обстеження фактичного стану земельної ділянки дозволяє виявити недоліки використання земель житлової та громадської забудови, усунути порушення земельного і містобудівного законодавства, попередити можливі негативні наслідки.

Перевірка цільового використання земель даної категорії полягає в тому, що у відповідності з вимогами земельного законодавства всі власники землі і землекористувачі зобов’язані використовувати землю у відповідності з її цільовим призначенням. Перевірка використання земельної ділянки відповідної до її цільового призначення може проводитися як одночасно з обстеженням фактичного стану використання ділянки, так і в якості самостійної дії. Поєднання цих дій має важливе значення на початку землекористування, тобто освоєння наданої земельної ділянки, що дозволяє своєчасно виявити можливі порушення і уникнути наступних витрат на усунення наслідків виявлених порушень. Такий контроль ефективний і дієвий при профілактиці земельних правопорушень, оскільки дисциплінує землекористувачів, дозволяє в подальшому уникнути більш серйозних правопорушень. Перевірка використання земель за цільовим призначенням на початку освоєння ділянки повинна проводитись регулярно, особливо в тих випадках, коли планом освоєння передбачені значні капіталовкладення в будівництво. Перевірки і обстеження можуть бути епізодичними, по факту отриманої скарги, наприклад, а можуть бути комплексними і плановими. Розповсюджені форми контролю за використанням та охороною земель використовуються при інвентаризації земель, проте вони виходять за рамки контролю і переслідують інші цілі.

Юридичні та фізичні особи, які використовують земельні ділянки житлової і громадської забудови, зобов'язані безперешкодно допускати державних інспекторів на земельні ділянки, що перебувають у їх власності чи в користуванні, та надавати для ознайомлення і перевірки документи, які засвідчують це право. Державні інспектори проводять перевірки стану дотримання земельного законодавства в присутності власників земельних ділянок чи землекористувачів або уповноважених ними осіб, а також осіб, які вчинили порушення земельного законодавства. У разі відсутності при перевірці власника чи землекористувача або уповноважених ними осіб перевірка проводиться за наявності двох свідків.

Характер рішення, що приймається за результатами контролю, базується на даних проведених перевірок і аналізу одержаних матеріалів. Рішення може носити попередній характер, якщо необхідно проводити додаткові роботи, при триваючому порушенні і неможливості його негайного припинення, при невиявленні суб’єкта чи запереченні вини. Виконання рішень контролюючих органів забезпечується самим держінспектором.

При виявленні порушення земельного законодавства державний інспектор: з'ясовує обставини та суть скоєного порушення земельного законодавства; установлює особу, яка здійснила порушення земельного законодавства; установлює, чи є в діях чи бездіяльності особи, яка вчинила порушення земельного законодавства, ознаки адміністративного правопорушення або склад злочину; обстежує земельну ділянку і встановлює, чи завдана юридичними чи фізичними особами шкода земельним ресурсам унаслідок їхньої господарської та іншої діяльності. При проведенні всіх видів перевірок державний інспектор складає акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства. [283]

Для отримання документів, матеріалів та іншої інформації, необхідних для здійснення контролю за охороною та використанням земель житлової та громадської забудови, державний інспектор вручає керівнику юридичної особи, що перевіряється, чи посадовій особі, яка виконує його обов'язки, або фізичній особі (власнику чи користувачу земельної ділянки) письмове клопотання про надання документів, матеріалів та іншої інформації, необхідних для здійснення державного контролю за використанням та охороною земель. Порядок одержання документів, матеріалів та іншої інформації, необхідних для здійснення державного контролю за використанням та охороною земель, затверджений наказом Державного комітету України по земельних ресурсах 19.05.2005 р. визначив, що у разі невиконання посадовими особами органів державної влади чи органів місцевого самоврядування, власниками або користувачами земельних ділянок письмового клопотання державного інспектора, ненадання йому необхідної інформації, документів або надання неправдивої інформації, вчинення інших перешкод для виконання покладених на нього завдань державний інспектор складає на вищезазначених осіб протокол про адміністративні правопорушення за статтею 188-5 Кодексу України про адміністративні правопорушення. [282]

Отже, державні інспектори наділені відповідними повноваженнями, зокрема, щодо притягнення винних у порушенні земельного законодавства до юридичної відповідальності, накладення на них адміністративних і фінансових стягнень. У разі більш серьйозних порушень земельного законодавства, державні інспектори передають матеріали в міжрайонну природоохоронну прокуратуру або місцеві прокуратури для вирішення питання про притягнення винних до цивільно-правової або кримінальної відповідальності. [174, С. 171] Результати перевірок належним чином оформлюються, за виявленими фактами порушення необхідні заходи. Регулярні поточні перевірки дозволяють виявляти і систематизувати основні причини і умови порушень земельного і містобудівного законодавства.

Діяльність органів земельного контролю і їх посадових осіб здійснюється в певних процесуальних формах. Немає необхідності доводити, яке значення для захисту прав та законних інтересів землевласників та землекористувачів мають процесуальні правові форми, що забезпечують правильне і своєчасне застосування норм матеріальних норм. В контрольній діяльності як процесі можна виділити такі основні стадії: інформаційну (фактовстановлюючу), яка є системоутворюючою стосовно інших стадій; оціночну, що припускає оцінку фактів як відповідних чи невідповідних певним управлінським рішенням; регулятивну, яка припускає вжиття певних заходів реагування. [429, С. 8-9]

Слід зазначити, що в радянській земельно-правовій літературі вже обґрунтовувалась пропозиція про розробку процесуальних земельно-правових норм з метою підвищення ефективності правового регулювання земельного контролю. [157, С. 62] Проте ступінь теоретичної розробки процесуального регулювання земельних правовідносин і рівень правової культури не досягли поки що високого рівня, щоб на сьогодні можна будо говорити про практичну реалізацію ідеї створення земельно-процесуального кодексу.

Від форм контролю за охороною та використанням земель житлової та громадської забудови в містах слід відрізняти методи його здійснення. В літературі відзначається, що методи проведення контролю – це тактичні прийоми, які розробляються і застосовуються конрольними органами для досягнення мети, здійснення необхідного впливу на підконтрольний об’єкт. Перед органами контролю за охороною та використанням земель житлової та громадської забудови в містах стоїть багато завдань, загальних і конкретних, основних і другорядних. Тому методи контролю в цій галузі різноманітні, неоднакові і залежать від природи контролюючих органів. Можна сказати, що методами контролю є способи, прийоми, за допомогою яких контролюючі органи здійснюють функцію контролю з метою найбільш ефективного виконання покладених завдань.

Отже, методи контролю за охороною та використанням земель житлової та громадської забудови в містах являють собою способи здійснення контрольної діяльності з метою забезпечення дотримання юридичними та фізичними особами вимог земельного і містобудівного законодавства і способи виявлення порушень земельного законодавства та засоби цілеспрямованого впливу відповідних органів на стан законності використання земель житлової та громадської забудови.

Застосування відповідних методів контролю залежить від органу, що здійснює контроль, його завдань і повноважень, місця, яке займає функція контролю в його діяльності. В свою чергу і методи діяльності мають вплив на суб’єктів земельного контролю, вимагаючи проведення певних дій. Тому реформування контролю за охороною та використанням земель житлової та громадської забудови в містах, вдосконалення структури та діяльності органів контролю відбувається в тісному зв’язку з широким застосуванням та використанням різноманітних методів та форм контролю.

Як зазначає О.Ф. Андрійко, використання тих чи інших методів контролю визначається природою органу, що здійснює контроль, орієнтацію на досягнення певної мети, видом контролю і його призначенням [5, С. 172].

Зміст взаємозв’язків контролюючого органу і підконтрольного об’єкта визначає відповідний комплекс методів контролю за охороною та використанням земель житлової та громадської забудови в містах. Призначення методів земельного контролю полягає в активізації діяльності підконтрольних суб’єктів, забезпечення їх результативності та законності в процесі містобудівної діяльності. В такому аспекті вони діють як способи здійснення функції контролю і його органів, виступають засобом забезпечення реалізації цих функцій.

Методи контролю за охороною та використанням земель житлової та громадської забудови в містах повинні відповідати певним вимогам. Вони мають бути різноманітними, пристосованими для реалізації відповідної контольної функції, бути ефективними, забезпечувати відповідний вплив на власників і користувачів земельних ділянок, віднесених до категорії земель житлової та громадської забудови.

У переважній більшості дослідники методів контролю сходяться на можливості виділення загальних та спеціальних (специфічних) методів. Зокрема, К.В. Шоріна, розглядаючи методи контролю, зробила висновок, що загальні методи контролю є похідними від загальних методів управління. При цьому для них є характерною своя особливість, яка визначається особливістю контрольної діяльності. Серед загальних методів контролю вона виділяє методи переконання та примусу, а також називає методи координації, колегіальності, одноосібності тощо. До спеціальних методів контролю вона відносить прийоми отримання інформації, ознайомлення з фактичним станом справ на місці, інвентаризацію тощо. [430, С. 70-73] До основних заходів зовнішнього контролю в літературі також відносять адміністративні заходи [5, С. 174]. Виходячи з характеру та юридичних наслідків, їх розділяють на декілька груп. До перших відносять заходи адміністративного впливу – штраф, попередження, що застосовуються до порушників правил і норм. До другої – адміністративно-попереджувальні і адміністративно-запобіжні заходи, що також відносяться до примусових заходів. Але такі заходи не носять характеру покарання, що притаманний такому заходу впливу, як адміністративний штраф. Вони скоріше спрямовані на ліквідацію небезпеки або можливості правопорушення, яке може нанести шкоду інтересам держави.

Зміст і застосування методів контролю за охороною та використанням земель житлової та громадської забудови в містах в переважній більшості регулюється юридичними нормами, а вибір методів контролю визначається повноваженнями та завданнями контролюючого органу.

Діяльність органів контролю за охороною та використанням земель житлової та громадської забудови в містах включає в себе ряд послідовних стадій: підготовчу, центральну та підсумкову [143, С. 9]. У свою чергу вони самі поділяються на конкретні дії. При здійсненні підготовчої стадії проводиться вибір об’єкта контролю – земельної ділянки, на якій заплановане чи вже ведеться будівництво; визначається предмет контролю (встановлюється, що слід перевірити); визначається засіб здійснення контролю; складаються плани його проведення. На центральній стадії ведеться збір та обробка інформації про стан використання земельної ділянки і додержання містобудівних вимог. Зібрана інформація аналізується, порівнюється з реальним станом справ на об’єкті, що перевіряється. До підсумкової стадії відносяться такі дії: прийняття рішення за підсумками контролю; доведення його до адресата; контроль за виконанням рішень, прийнятих за підсумками контролю.

На сьогодні можна виділити такі етапи контролю за охороною та використанням земель житлової та громадської забудови в містах: при виділенні нових земельних ділянок із земель державної або комунальної власності; при видачі дозволів на зміну функціонального використання земельних ділянок; при розробці та узгодженні проектної документації для нового будівництва, розширення, реконструкції, капітального ремонту та комплексного благоустрою території; при видачі дозволів на будівництво; при здачі в експлуатацію завершеного будівництвом об’єкта.

Контроль за охороною та використанням земельних ділянок житлової та громадської забудови в містах суттєво відрізняється на первинному та вторинному ринках. В першому випадку існує жорсткий контроль, який здійснюється в процесі вилучення земель із державної та комунальної власності та при проходженні всіх етапів узгодження та затвердження проектної документації. На відміну від цього, на вторинному ринку, при придбанні забудованих земельних ділянок шляхом цивільно-правових договорів, важко відстежити зміни в цільовому використанні і потужності містобудівних об’єктів, які можуть призвести до погіршення стану навколишнього середовища, порушення містобудівних, будівельних, санітарно-гігієнічних норм тощо, і, як наслідок, порушення встановлених земельним і містобудівним законодавством норм використання та забудови земель.

Виявлення порушень земельного законодавства здійснюється в результаті планових перевірок дотримання земельного законодавства; оперативних (спеціальних) перевірок, які здійснюються за сигналами і скаргами населення, завданнями вищестоящих органів; попереднього нагляду за ходом будівництва (реконструкції) об’єктів і споруд; участі у державних і робочих комісіях по прийманню в експлуатацію закінчених будівництвом чи реконструкцією об’єктів і споруд тощо. У відповідності до завдань контролю за охороною та використанням земель житлової та громадської забудови в містах здійснюються заходи, спрямовані на попередження порушень земельного і містобудівного законодавства, встановлюються причини і наслідки цих порушень.

Оскільки цільовим призначенням земель житлової та громадської забудови є зведення на відведених для цього земельних ділянок будівель і споруд, то не можна не згадати про необхідність проведення експертизи містобудівної документації. Експертизі підлягають усі види містобудівної документації, зокрема, Генеральна схема планування території України, схеми планування окремих частин території України, схеми планування територій адміністративно-територіальних одиниць або їх окремих частин, генеральні плани населених пунктів, детальні плани територій, плани червоних ліній, проекти розподілу територій.

Відповідно до Порядку проведення експертизи містобудівної документації, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 жовтня 2000 р., проведення експертизи організовують: Держбуд – схем планування територій на загальнодержавному та регіональному рівні (крім схем планування територій районів), генеральних планів міст Києва, Севастополя, обласних центрів; спеціально уповноважений орган з питань містобудування та архітектури Ради міністрів Автономної Республіки Крим, управління містобудування та архітектури облдержадміністрації – схем планування територій районів, схем планування територій на місцевому рівні, генеральних планів, детальних планів, планів червоних ліній та проектів розподілу територій населених пунктів (крім обласних центрів); управління містобудування та архітектури Київської та Севастопольської міської держадміністрації, виконавчого органу міської ради обласного центру – детальних планів, планів червоних ліній, проектів розподілу територій міст Києва, Севастополя, обласних центрів. [284] Будівельні норми регламентують порядок вибору території, методи і прийоми планування, забудови, благоустрою і інженерного забезпечення в містах, селищах і сільських населених пунктах. [335]

Суміжною з земельним контролем формою контролю є санітарний контроль за плануванням та забудовою населених пунктів. Державні санітарні правила планування та забудови населених пунктів включають основні гігієнічні вимоги до планування і забудови як нових, так і існуючих міських та сільських поселень України, їх санітарного упорядкування та оздоровлення. Державний контроль за дотриманням вимог Правил здійснюється органами, установами та закладами державного санітарного нагляду України відповідно до діючого Положення про державний санітарний нагляд.

Обов'язковому погодженню з органами, установами та закладами санепідслужби підлягають проектно-планувальні документи різних рівнів: генеральна схема розміщення та розвитку продуктивних сил України; генеральна схема розселення населення України; схеми розвитку та розміщення галузей народного господарства та галузей промисловості; схеми та проекти районного планування (регіону, області); схеми територіально-виробничих комплексів, курортних районів, територіальні комплексні схеми охорони природи; генеральні плани міст, сільських поселень; проекти розміщення будівництва; проекти приміських та курортних зон; проекти планування промислових зон та вузлів; проекти детального планування і забудови; проекти окремих будівель та споруд; схеми і проекти інженерного обладнання та благоустрою населених пунктів (водопостачання, каналізування, санітарної очистки та ін.).

При виборі земельних ділянок під будівництво, затвердженні норм проектування, проектів планування і забудови населених пунктів, введенні в експлуатацію житлових будинків, будівель культурно-побутового призначення, промислових та інших підприємств і споруд потрібен обов'язковий експертний висновок органів та установ санітарно-епідеміологічної служби за встановленою формою.

При виборі земельних ділянок під новий населений пункт або його розбудову вимагається оцінка умов, що мають гігієнічне значення:

- аналіз природно-кліматичних умов з комплексною оцінкою сонячної радіації, вологості, температурного та вітрового режиму на всій території, що підлягає забудові; оцінка потенційної здатності природного середовища до самоочищення;

- аналіз відповідності якості навколишнього середовища (атмосферне повітря, водні ресурси, грунт) гігієнічним нормативам;

- забезпечення радіаційної безпеки території для проживання населення на основі результатів дозиметричного та радіометричного досліджень грунту, рослинності, водних ресурсів та ін.;

- виявлення та оцінка природних та штучних біогеохімічних провінцій, що можуть несприятливо впливати на здоров'я населення;

- можливість організації централізованого водопостачання, каналізування, ефективного очищення та знешкодження промислових, господарсько-побутових та спеціальних відходів;

- особливості інженерної підготовки території та організації благоустрою, можливості створення системи озеленення міст і приміського зеленого поясу;

- забезпечення нормативної потреби населення в короткочасному та тривалому відпочинку;

- наявність резервних територій, які забезпечать перспективи розвитку населеного пункту з урахуванням прогнозної чисельності населення за межами розрахункового строку;

- забезпечення можливості формування планувальної структури та функціонального зонування території населеного пункту відповідно до містобудівних та гігієнічних вимог. [79]

Контроль за охороною та використанням земель житлової та громадської забудови в містах як різновид загальної контрольної діяльності, спирається на функції соціальної превенції, коректування і правоохорони. [64, С.32-33] Специфіка земельних правовідносин контролю визначає такі функції, як: інформаційна, попереджувальна, правоохоронна.

Інформаційна функція передбачає заходи комплексного характеру щодо збирання, накопичення, систематизації, аналізу і оцінки відомостей про стан використання земель житлової та громадської забудови підконтрольними суб’єктами для прийняття рішення про дотримання вимог чинного земельного законодавства в галузі охорони.

Попереджувальна функція контролю за охороною та використанням земель житлової та громадської забудови в містах полягає в профілактиці земельних правопорушень з метою усунення причин і умов їх вчинення.

Правоохоронна функція контролю є засобом забезпечення законності, вона направлена на припинення неправомірних дій осіб, винних в порушенні земельного і містобудівного законодавства і полягає в застосуванні заходів адміністративного попередження (призупинення будівництва, що здійснюється з порушенням норм земельного законодавства); адміністративної відповідальності (складання протоколу про порушення земельного законодавства, стягнення штрафів); адміністративно-процесуальних заходів (направлення до прокуратури матеріалів про порушення земельного законодавства для вирішення питання про притягнення винних осіб до відповідальності).

На наш погляд, без суттєвого удосконалення законодавчого забезпечення для налагодження дієвого контролю за охороною та використанням земель житлової та громадської забудови в містах неможливо стимулювати землевласників до раціонального і ефективного землекористування. Вважаємо, що необхідно розробити чіткий регламент здійснення контролю за охороною та використанням земель житлової та громадської забудови міст з метою запобігання порушення як правових норм, так містобудівних вимог. Для цього необхідно визначити перелік та значимість факторів, які обумовлюють режим використання міських земель; встановити перелік обмежень (містобудівних, природоохоронних, історико-культурних, інженерних, санітарно-епідеміологічних тощо), які діють на землях житлової та громадської забудови; забезпечити прозорість у процесі надання дозволів на використання та забудову земельних ділянок міст; забезпечити контроль за використанням та забудовою земельних ділянок житлової та громадської забудови на вторинному ринку; організувати доступність інформаційного забезпечення з питань обмежень на використання та забудову земельних ділянок зазначеної категорії.